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【PPP专题】义行PPP项目法律资讯第七期


 

PPP快讯】

1、财政部:土地一级开发不再纳入PPP范围

2、发改委发布PPP项目实施导则 禁止排斥或歧视民间资本

3、交通部部署下一步投融资工作 推进PPP模式应用

4、财政部探索强制PPP试点 污水垃圾处理迎政策暖风

5、PPP投资领域扩容,养老项目成新热点

6、国家发改委连同两家银行助辽宁省开展PPP创新工作

7、10月发改委审批交通基建投资超2800亿

8、财政部:PPP项目总投资额已超12万亿元

9、住建部:大力推进城市轨道交通建设应用PPP模式

10、发改委发布特色小镇指导意见:大力推进PPP模式,用财政资金撬动社会资金

11、PPP模式为特色小镇提供了机制和资金双重保障

【深度解读】PPP发展关键因素--税收制度分析

【实操学习】PPP产业基金如何投资PPP

【专家观点】PPP回归满两年  需要正视的四个问题

【政策解读】传统基础设施PPP项目工作导则出台 彰显八大亮点

【案例解析】洛阳道桥 PPP项目是怎么炼成的?

 

PPP快讯】

1、财政部:土地一级开发不再纳入PPP范围

10月13日,财政部等20部委公布了总投资超万亿元的PPP示范项目名单,同时还发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(下称《通知》),其中花了大幅篇章厘清PPP项目用地问题。在PPP项目用地方面,《通知》要求PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划,依法办理建设用地审批手续

2、发改委发布PPP项目实施导则 禁止排斥或歧视民间资本

国家发展和改革委员会日前正式发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,明确了政府和社会资本合作的五种模式,鼓励社会资本方成立联合体投标,鼓励设立混合所有制项目公司。 据介绍,未来将在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域进一步推进PPP模式。


3、交通部部署下一步投融资工作 推进PPP模式应用

    10月13日,交通运输部在河南郑州召开交通运输投融资调研座谈会。副部长何建中出席会议并强调,要积极做好下一步投融资工作,并提出持续推进交通基础设施PPP模式的推广应用工作等六项重点内容。面对当前经济下行压力和交通运输发展需求,要拓宽投融资渠道、创新投融资方式,加快构建起符合财税体制改革方向的交通运输发展投融资体制机制,促进交通运输持续健康发展,更好地服务“三大战略”“四大板块”和扶贫攻坚等重大发展战略。

 

4、财政部探索强制PPP试点 污水垃圾处理迎政策暖风

10月11日,财政部在官网发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(以下简称《通知》),财政部要求在垃圾处理、污水处理等领域要探索开展PPP模式强制试点。《通知》表示,在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

 5、PPP投资领域扩容,养老项目成新热点

10月11日,高层深改组召开会议,会议通过了全面放开养老服务市场的意见,强调引导社会资本进入养老服务业。据此可推断,今后养老类PPP项目将获得更多支持,落地速度有望加快。此外,10月12日,财政部网站披露《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,该文件是财政部首次提出统筹推进公共服务领域、深化PPP改革工作的思路。

  6、国家发改委连同两家银行助辽宁省开展PPP创新工作

中国证券网讯 记者3日从国家发改委获悉,为贯彻落实国务院关于新一轮东北振兴的战略部署,鼓励社会资本尤其是民间资本积极参与辽宁省PPP项目建设,推动辽宁省投资企稳回升,国家发展改革委、国家开发银行、中国建设银行日前联合发函,将共同帮助辽宁省开展PPP创新工作。

7、 10月发改委审批交通基建投资超2800亿

2016年10月,发改委密集批复了7项交通基建项目,规划金额超过2875亿元,这也是2016年1—10月中单月审批交通基建项目金额最高的一个月。7个项目包括 3项铁路基建项目(其中两项为高速铁路),2项城市轨道交通项目以及2项公路项目,在这其中城市轨道交通的金额最高,达到46%。

进入2016年,交通基建投资的步伐相较于2015年出现了放缓的迹象,发改委的公开信息统计,1—9月发改委共审批交通基建项目总金额为5123亿元,相较于去年同期减少了4783亿元。但进入2016年下半年,交通基建投资的审批金额出现了明显的上涨,8月、9月、10月三个月审批的交通基建投资金额分别达到1038亿、2527亿以及2875亿元。

8、财政部:PPP项目总投资额已超12万亿元

日前,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心发布了全国PPP综合信息平台项目库第4期季报。根据该平台统计,截至2016年9月末,财政部两批示范项目232个,总投资额7866.3亿元,其中执行阶段项目128个,总投资额3456亿元,落地率达58.2%。与6月末相比,第一批示范项目落地率没有变化,第二批示范项目落地呈加速趋势。

9、住建部:大力推进城市轨道交通建设应用PPP模式

据中国证券网报道,10月31日,住建部透露,10月26日,住房城乡建设部在广东省深圳市召开推进城市轨道交通规划建设现场会,住房城乡建设部副部长倪虹指出,党中央、国务院高度重视治理城市交通拥堵“城市病”,中央城市工作会议作出了重要部署。从目前情况看,轨道交通发展还相对滞后,与人民群众需求、城市发展需要相比,仍是城市基础设施的突出短板,要推进政府和社会资本合作(PPP),实施地上地下综合开发,引导社会资本投向城市基础设施建设等短板领域。

10、发改委发布特色小镇指导意见:大力推进PPP模式,用财政资金撬动社会资金

10月31日,国家发展改革委发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(下称《意见》),全文共四千余字,《意见》强调,建设特色小镇应建立在以产业为依托的基础上,从实际出发,防止照搬照抄。

《意见》第十条特别提到要创新特色小(城)镇建设投融资机制,大力推进政府和社会资本合作(PPP模式),鼓励利用财政资金撬动社会资金,共同发起设立美丽特色小(城)镇建设基金。

11、PPP模式为特色小镇提供了机制和资金双重保障

特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索,它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区,又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态。特色小镇需要以基础设施的投入为前提,但是对一些财政比较薄弱的地区而言,大量的资金投入显然不现实。而且,特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位,对于项目的推进效率也将产生比较大的影响。因此,特色小镇在建设过程中,投融资模式及后续的运营管理方式,都不同程度影响了特色小镇的建设。

深度解读PPP发展关键因素--税收制度分析

来源/中国财政

PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的,而在此方面,税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中,税收是社会资本不能控制的变量,其高低及变化将直接影响着社会资本的运营成本与服务价格水平,PPP税收法规制度的设计成为决定PPP发展的关键因素之一。所以,需要及时地对现行税收法规政策作出适当的补充与修订,以实现PPP的稳定发展。

一、当前适用于PPP的主要税收法规政策

 

目前,我国还没有制定专门的法规政策来解决PPP的涉税问题,为了鼓励社会资本参与PPP项目,只能比照适用某些既有的税收法规及政策措施。通过梳理可以发现,与PPP项目紧密相关的税收法规政策主要体现在企业所得税及增值税两个税种的征收优惠措施上。

 

1、企业所得税优惠方面的法律法规

根据《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》,以及《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》等法律法规、政策文件的规定,企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得、从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得,可以免征、减征企业所得税。如,企业从事符合规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目经营所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税;企业从事包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的经营所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。

 

2、增值税优惠方面的政策

根据《财政部国家税务总局关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》的规定,凡企业从事符合条件的污水、垃圾处理,以及发电等业务,可分别享有以下的增值税优惠政策:一是对销售自产再生水、提供污水处理劳务、提供垃圾处理与污泥处置劳务等,分别实行增值税即征即退50%、70%、70%的政策;二是对销售以垃圾以及利用垃圾发酵产生的沼气为燃料生产的电力或热力,以及销售利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力等,实行增值税即征即退100%的政策。

 

3、投资抵免政策

企业购置并实际使用符合有关政策规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免,当年不足抵免的,可在以后5个纳税年度结转抵免。

 

二、与PPP有关的税收法规政策的不足之处

1、没能考虑到PPP的一些特殊涉税问题

比如,在TOT(转让—运营—移交)模式下,存量项目在政府与社会资本之间两次转让时可能存在的重复征税问题;在项目建设、运营期间,社会资本获得政府补助后的纳税问题;在出售回租模式(此模式还未包括在PPP中)下,如果特许经营期远超过有关资产的经济寿命时,资产所有权如何处理问题,以及PPP项目未抵扣完的进项税能否申请税收返还;等等。

 

2、税收优惠政策覆盖面过窄

前面提到的企业在从事公共基础设施项目投资以及垃圾、污水处理时可享受的所得税及增值税优惠政策,主要是在2008—2009年之间制定的。当时的大背景是,为了减少欧美金融危机给我国经济发展带来不利的影响,政府制定了激励企业投资基础设施项目的税收优惠政策,这些政策并不是针对PPP模式的运用而出台的。因此,也存在着如下的问题:一是政策优惠覆盖范围有限。PPP模式在公共交通(公路、铁路、机场、港口、城市轨道交通等)、公用设施(供电、供气、供水、垃圾处理、污水处理等),以及社会公共服务(医院、学校、养老、保障房等)等领域有着广泛的运用。依此对照当时财政税务部门制定的鼓励企业投资的税收优惠政策,显然,其覆盖面很有限,没有将上述领域的所有项目都涵盖在内。二是政策优惠期有限。当前的所得税优惠是“三免三减半”,期限短,而PPP项目多是投资规模大、回收周期长的项目,短则三、五年,长则二、三十年。所以,在制定税收优惠政策时,应按PPP项目的全生命周期来设计。

 

3、税收减免政策与当前的税制改革不相适应

根据我国现行的税收制度,企业所得税、增值税均属于中央与地方的共享税种。在既有的税收减免政策中,无论是所得税的减免,还是增值税的减免,都是一律全减或全免。这种“一刀切”的做法,显然忽视了公共产品在受益范围以及中央与地方在相应支出责任上的差别。除了全国性的PPP项目外,众多的PPP项目都是地方性的。PPP项目建成后,其产出的就是公共产品,其中,地方性公共产品应由地方政府提供,属于地方政府的事权,对应的则是地方政府的支出责任。在对地方性PPP项目实施税收优惠政策时,减免的应是地方税,或共享税中属于地方享有的部分,而非全部。如果不只是针对地方享有的税收进行减免,而是连同中央分享的部分也进行了减免,其实质构成了中央对地方性PPP项目的直接补贴,或是中央对地方的间接转移支付。这不仅与当前提出的要在中央与地方之间建立事权与支出责任相适应的财税体制相违背,也会造成地区间新的不公平问题,因为越是发达的地区,越有能力建设更多的PPP项目,享有中央在此地减免的税收就越多。

 

4、对社会资本获得的政府补助如何征税缺乏明确规定

为了保障PPP项目在商业上的可行性,政府通常会向社会资本提供一定程度的补助,如建设阶段的投资补助、运营阶段的价格补贴等。对于这种补助,如何进行税务处理,目前并无明确规定。根据《财政部国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》的规定,企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金,凡同时符合以下条件的,可以作为不征税收入,在计算应纳税所得额时从收入总额中减除:企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件;财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求;企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。对于在项目建设阶段政府向社会资本提供的投资补助,很容易将其认定为不征税收入,但是,对于运营阶段政府向社会资本提供的价格补贴,则不能直观地判断其是否属于不征税收入。虽然在形式上,价格补贴有可能符合不征税收入的三个条件,但实质上,价格补贴并不具有不征税收入的本质属性。在涉及民生的公共服务领域,为了平抑公共产品的价格水平,政府通常会对PPP项目实行政府定价或指导价政策。价格补贴就是政府对社会资本执行此类价格政策后向其提供的差价补偿,而这种差价原本就属于社会资本经营性收入的一部分,只是由社会资本先让渡给了消费者,最后又以政府补助的形式将其找补回来而已。实际上,价格补贴的真正受益人是消费者,而非社会资本,其并没有从政府那里获得相应的经济利益。因此,在本质上,价格补贴并不属于不征税收入,仍应是社会资本经营性收入的组成部分。可见,不能仅从形式上判断PPP模式下的价格补贴是否属于不征税收入。

 

 

PPP与基金PPP产业基金如何投资PPP

根据原国家发展计划委员会2006年制定的《产业投资基金管理暂行办法》,产业投资基金(或简称产业基金),是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度,即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产,委托基金托管人托管基金资产,从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。按投资领域的不同,产业投资基金可分为创业投资基金、企业重组投资基金、基础设施投资基金等类别。 

1、PPP产业基金的形式

根据产业投资基金的法律实体的不同,产业投资基金的组织形式可分为公司型、契约型和有限合伙型。

1)公司型
公司型产业投资基金是依据公司法成立的法人实体,通过募集股份将集中起来的资金进行投资。公司型基金有着与一般公司相类似的治理结构,基金很大一部分决策权掌握在投资人组成的董事会,投资人的知情权和参与权较大。公司型产业基金的结构在资本运作及项目选择上受到的限制较少,具有较大的灵活性。在基金管理人选择上,既可以由基金公司自行管理,也可以委托其他机构进行管理。
公司型基金比较容易被投资人接受,但也存在双重征税、基金运营的重大事项决策效率不高的缺点。公司型产业投资基金由于是公司法人,在融资方式更为丰富,例如可以发行公司债。

2)契约型

契约型产业投资基金一般采用资管计划、信托和私募基金的形式,投资者作为信托、资管等契约的当事人和产业投资基金的受益者,一般不参与管理决策。契约型产业投资基金不是法人,必须委托基金管理公司管理运作基金资产,所有权和经营权分离,有利于产业投资基金进行长期稳定的运作。但契约型基金是一种资金的集合,不具有法人地位,在投资未上市企业的股权时,无法直接作为股东进行工商登记的,一般只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。

3)有限合伙型

有限合伙型产业基金由普通合伙人(General Partner,GP)和有限合伙人(Limited Partner,LP)组成。普通合伙人通常是资深的基金管理人或运营管理人,负责有限合伙基金的投资,一般在有限合伙基金的资本中占有很小的份额。而有限合伙人主要是机构投资者,他们是投资基金的主要提供者,有限合伙基金一般都有固定的存续期,也可以根据条款延长存续期。通常情况下,有限合伙人实际上放弃了对有限合伙基金的控制权,只保留一定的监督权,将基金的运营交给普通合伙人负责。普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式。

典型的有限合伙型产业基金结构可分为三层:银行、保险等低成本资金所构成的优先层,基金发起人资金所构成的劣后层,以及夹层资金所构成的中间层。优先层承担最少风险,同时作为杠杆,提高了中间层和劣后层的收益。通过这种设计,有限合伙型产业基金在承担合理风险的同时,能够为投资者提供较高收益。

某股份银行参与投资某省会城市的产业园开发项目的有限合伙型产业基金,其中理财资金为LP,园区平台公司为GP,双方占比为4:1,基金持有项目公司51%股份,以土地开发和项目产生现金流偿还投资方本息。 

2、PPP产业基金的作用

产业投资基金本质上是一种融资媒介,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营,可以解决地方政府三个问题:

1)解决新建项目融资问题

对于新建类项目,政府可以发起母基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。

2)解决存量项目债务问题

对于存量的项目,可以通过TOT、ROT等方式,由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目,原先政府的付费期是三到五年,产业基金介入项目后,政府通过授予特许经营权,政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长,大大减轻地方政府的短期偿债压力。

3)解决城投公司资产负债约束问题

过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营,城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀,提高城投公司的资产负债率,从而影响企业的银行贷款和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金,以基金的形式筹集资金,可以实现表外化的融资,降低城投公司的资产负债率。

在传统的平台投融资模式下,地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保。而在产业投资基金模式下,地方财政以较小比例的股权加入投融资项目,对项目特许经营和收取附带权益,有助于解决地方基建融资问题,提高财政资金的使用效益。

3、PPP产业基金如何发起 

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中,根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一:由省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金。各地申报的项目,经过金融机构审核后,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后,承担主要风险,项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保,其在河南、山东等地运用的比较广泛。

2014年12月,河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署 “河南省新型产业投资基金”战略合作协议,总规模将达到3000亿元,具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

以单只基金的总规模为1000亿元为例,母基金按照子基金10%的规模设计,金融机构与省财政分别出资50%,省财政出资部分由河南省豫资公司代为履行出资人职责,即母基金规模100亿元,金融机构和省豫资公司各出资50亿元,按承诺分期同步到位。

功能类子基金的出资比例具体为母基金占比10%、地方政府占比20%、金融机构占比70%。交通银行河南省分行目前已在郑州航空港区项目的子基金中出资19.98亿元,将全部用于产业园区的棚户区改造。

子基金设立前将由市县政府和省级投资公司进行项目推荐,随后交由金融机构和省豫资公司履行调查程序。一旦出现风险,将采取优先劣后的退出机制,保证金融机构的本金和收益。

模式二:由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金,一般由金融机构做LP优先级,地方国企或平台公司做LP的次级,金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议,基金总规模达100亿元,将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP模式,由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划,与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%,分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人,厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人,并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购,厦门市政府提供财政贴息保障。 

模式三:有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金,该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP,某银行系基金公司作为LP优先A,地方政府指定的国企为LP优先B,该建设开发公司还可以担任LP劣后级,成立有限合伙形式的产业投资基金,以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议,对项目的回报模式进行约定,业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金,可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%,净利率是1-2%,而且对投入资本要求很高,通过成立产业投资基金参与基建项目,若企业出资10%,可以放大9倍杠杆,除去付给优先级LP的成本后,这放杠杆的过程就会有很大一块利润,再加上建筑总包的利润,也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。

4、PPP产业基金如何还款

根据PPP项目的类型不同,产业投资基金的还款来源也有不同类型:

1)经营性项目:经营性项目的收入完全来源于项目运营,主要依赖项目本身的运营管理,在保证特许经营协议约定质量基础上,通过提升效率、节约成本来获取盈利,主要由商品或者服务的使用者付费,供电、供水等一般属于此类项目;

2)准经营性项目:使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报,政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入,如在污水处理、垃圾处理等项目中,政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益;

3)公益性项目:市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入,社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入,如需要政府支付服务费用或购买资产。 

5、PPP产业基金如何退出 

产业投资基金通常都有一定的期限,而PPP项目的周期可能长达数十年,因此参与PPP的产业投资基金一般需要多种方式退出。具体的退出方式有三种:

1)项目清算

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式,返还产业投资基金应当获取的股权收益,实现投资的退出。

2)股权回购/转让

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

3)资产证券化

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目运营成熟后,通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。 

6、PPP产业基金如何收益

首先考虑产业投资基金的收益,通常产业投资基金的收益包括基金本身的收益和项目相关的收益。

基金本身的收益:

通过所投资的项目公司或子基金每年股权分红及项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流。

项目相关的收益:

1)政府授予特定区域内的各种经营特许权的经营收益,包括城市区域综合开发所得收益、基础设施运营以及特色产业发展领域等。

2)将部分基础设施运营和特色产业发展领域的股权或资产转让,形成股权或资产转让收益。如加油站、油气管网项目向石油公司转让;污水处理、垃圾回收和处理项目向环保经营公司转让;文化创意、户外广告经营权等向文化公司转让;有线电视运营项目向有线网络提供商转让等。

3)资本市场上市实现收益。选择经营性基础设施和特色产业中的优良资产,进行打包,并在资本市场上市,实现资产增值收益。

4)获得地方性税收减免而形成的收益。

7、产业基金投资项目有何风险

1)产业基金投资项目,对于具体项目要从项目可行性、现金流测算、投入产出情况等方面考虑,充分考虑当地的经济社会发展水平、人口数量、项目的稀缺性和必需性,对于涉及政府补贴或投入的,需要分析政府的财政收入和可承受能力,优选符合国家鼓励方向和当地重点工程类项目,并在合同中列明项目风险的分担方式。

2)需要明确的是,产业投资基金≠PPP,两者最大的区别在于:PPP项目的政府补贴需纳入财政预算并经同级人大批准,是相关文件规定的“明渠”,而政府给产业投资基金出具的保底承诺,是“暗道”。在国家“修明渠,堵暗道”的大格局下,产业投资基金的保底承诺存在一定的法律风险。判断政府的信用支持是否足够,需要从能力和意愿两个方面分析,能力是其财政实力,意愿则是项目的重要性,违约/项目失败后的政治影响性去考虑。

3)再次需考虑退出方式,产业投资基金常见退出方式有项目清算、股权回购/转让、资产证券化等,投资者应该根据项目特性选择相应的退出方式,比如供水、供热、供电等基础设施一般都不会通过项目清算来退出,而股权的回购/转让则要考虑具体的回购方/受让方,如果是政府或平台公司作为回购方/受让方,一定程度上将为项目增信,但如果是其他社会资本负责回购/受让,相应的风险就会提高。资产证券化等退出方式对于项目的要求也比较高,需要有稳定、可预测的现金流。

 

【专家观点】PPP回归满两年  需要正视的四个问题

2016年金秋,PPP回归已满两年,财政部第三批PPP示范项目的发布,共包括能源、交通、水利、生态环保、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性住房、基础设施等19个行业的516个项目,计划总投资金额1.17万亿元,示范项目的“入库”总数已达745个,基本可归类为准公共品。截至2016年9月末,前两批示范项目落地率58.18%,比6月末增长9.78个百分点,尽管总体呈现上升趋势,但落地率仍然不高。

PPP本不是个新鲜事,中国第一个PPP项目始于1984年,而在基础设施和市政公用领域大规模推广是在2002年,2003-2008年是PPP黄金发展期,2008年金融危机爆发后,PPP曾一度淡出公众的视野,取而代之的是地方政府融资平台。2009到2013年间地方政府融资平台举债融资规模迅速扩张,出现地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大、部分金融机构对融资平台信贷管理缺失等问题,地方政府性债务规模有迅速膨胀的势头。2014年10月“43号文”颁布,明确提出剥离平台公司的政府融资职能,提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”,标志着地方政府融资重点从融资平台转变回PPP模式。PPP停滞五年后回归,需要正确认识以下四个问题。

第一,PPP绝不仅仅是地方政府的融资工具,而是一种准公共品供给模式。

所谓PPP模式,是指公共部门与私人部门通过正式协议确定的一种长期关系,发挥各自的优势提供公共服务,共同分担风险、分享收益。通常而言,公共部门决定建立公私伙伴关系主要出于弥补公共资金的不足,提升公共服务的水平,减低成本以及合理分担风险等方面的考虑。

此次PPP和地方融资平台转换的背景是土地财政难以为继、地方债务受到严控、政府融资平台被限制,地方政府融资难度越来越大。动机是避免地方债务规模膨胀,降低地方政府债务风险,在新《预算法》下解决今后地方政府准公共品供给“钱”从哪里来的问题,即从原来的地方政府融资平台转向社会资本,具有明显的融资工具的属性。但是,PPP绝不仅仅是一种融资工具。

PPP更应该是一种准公共品的供给模式,融资只是PPP的第一步,政府和公共部门除了利用社会资本外,大多还利用了社会资本附带的生产和管理技术;同时,作为融资工具更多是考虑将自己的风险最小化,PPP替代融资平台再次成为地方政府融资的重要工具,可以充分说明这一点。第三,激发社会资本的主观能动性,引导更多的民间资本共同参与到准公共产品的提供中来,增加公共服务供给量和提高供给水平。

第二,地方融资平台应该也可以利用PPP加速转型。

PPP回归之后地方政府融资平台如何转型?这是地方政府必须面对和解决的重要问题。根据财政部在2014年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定,“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,即融资平台和国有企业被划归在社会资本之外,不允许参与PPP项目。而2015年12月,财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出,取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。

空壳平台关闭,有经营和现金流的平台公司实体化转型,并积极参与PPP、政府购买服务等,与其他社会资本同平台竞争,是平台公司转型的一个积极方向,也是推动PPP落地的动力之一。关键的问题是建立起政府与平台公司之间法律、结算等方面的政企关系,这也是平台公司转型的核心。

第三,公共利益和社会资本利益的关系是否协调是PPP的成败的关键。

“有一定收益的公益性事业投资和运营”的界定说明协调公共利益和社会资本利益的关系仍然是PPP项目最终能否成功的焦点之一。PPP项目涉及准公共产品,具有一定的公益性但同时也具有可经营性,为保障公众利益,这类产品定价不会很高,谋求的是社会综合效益最大化,不允许过分追求局部利益,相关项目投资回报周期动辄十余年甚至几十年;而社会资本每一分钱都要求回报,没有合理收益,PPP最终会变成政府的一厢情愿。全国PPP综合信息平台项目库二季报显示,在落地项目中,国有企业占了社会资本参与总数的55%,民营企业参与热情不高,也能说明这一点。因此,在PPP推进过程,需要根据项目各自的特征,建立政府与社会资本共赢的合作关系,才能推进PPP项目的尽快落地。

第四,政府监管是PPP成败的保障,需要提前考虑。

尽管在我国推行了数十年,但PPP目前尚不能成为我国政府准公共品提供的主流方式,此轮PPP再度兴起,政出多门,鼓励和激发社会资本参与PPP是现阶段的主要任务。但是作为提供公共品或准公共品的投资和运营的项目,政府应该是项目社会综合效益最大化的最后“守夜人”。目前,没有一个政府职能部门可以在项目的全生命周期内完全覆盖项目的监管责任,在决定项目成立与否的初期,哪个部门都想管,这个也和上面讲到的PPP在我国主要是以融资工具看待有关。项目开始产出需要进行监督管理时,找不到可以全方位管理和监督的政府部门,因此,大范围推广PPP模式,建立统一的监管机构就显得十分必要和迫切,也是PPP成败的关键,需要提前考虑。(转自中国网,原标题《PPP回归满两年需要正视的四个问题》,PPP资讯整理)

 

【政策解读】传统基础设施PPP项目工作导则出台 彰显八大亮点

日前,国家发展改革委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(以下简称《工作导则》),明确要求进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程。


●亮点一:首次明确PPP项目实施方案与履行投资管理程序之间的关系

“依法依规履行投资管理程序是《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)等文件提出的明确要求,通过履行审核备手续相当于为PPP项目获取一个合法身份,这是开展PPP项目实施方案决策的规定前提”。该负责人指出,同时,根据多年的审批、核准实践,在审核过程中,经常会对工程建设规模、内容、标准、技术方案及投资等进行修改和调整。因此,审批、核准后再对PPP项目实施方案进行决策,将使得PPP项目的边界条件更加准确清晰

 

●亮点二:区别对待不同类型基础设施政府投资项目的PPP操作流程

《工作导则》对一般性基础设施政府投资项目与重大基础设施政府投资项目的PPP操作流程作了区别。导则第九条、第十条规定,对于一般性政府投资项目,各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案;重大基础设施政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

一般性政府投资项目,比如小型垃圾处理厂和污水处理厂的单体PPP项目,操作模式已经较为成熟,没有必要强制地方单独编写PPP项目实施方案,可以在可行性研究报告中设PPP实施专章,并适当简化内容。而对于投资规模大、技术方案复杂的重大基础设施政府投资项目,如城市轨道交通项目,不仅单独编写PPP项目实施方案是有必要的,更因为有关工程技术方案和投资规模等重要内容在可行性研究阶段难以完全确定,还需要对初步设计方案进行深化研究,这也是为了保证PPP项目实施方案更加准确、科学和完善。 

 

●亮点三:明确变更项目法人的有关事宜

PPP项目操作流程,在依法依规选择确定PPP项目法人之前,由PPP项目实施机构等负责项目准备及实施等工作,因而,最后选择确定的PPP项目法人与履行审核备手续时的项目法人可能不一致。针对这一情形,《工作导则》明确提出:审核机关“在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时,明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”,“PPP项目法人选择确定后,如与审批、核准、备案时的项目法人不一致,应按照有关规定依法办理项目法人变更手续”。《工作导则》对有关事宜作了明确,对解决项目法人变更问题提供了重要依据,有助于PPP项目的顺利推进

 

●亮点四:明确了PPP项目投资管理的三种方式

《工作导则》第十条明确,PPP项目投资管理有审批制、核准制和备案制三种方式。对此,上述负责人表示,根据投资主体、资金来源、项目性质对投资项目分别实行审批制、核准制和备案制管理是中发[2016]18号、国发[2004]20号等文件的明确要求,审批、核准或备案机关应依法依规做好PPP项目投资管理工作。

对采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目,实行审批制。对于企业作为项目法人、不采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目,按企业投资项目进行管理,区分不同情况实行核准制或备案制,在《政府核准的投资项目目录》内的PPP项目实行核准制,而目录范围外的PPP项目按备案制管理。

 

●亮点五:拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方

PPP实践中,业内对招标是否为必经程序有不同见解,各地实践也不一。针对上述争议和问题,《工作导则》第十三条明确:“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。

《招标投标法》第三条规定,进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的工程建设项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标。《招标投标法实施条例》第九条也作出规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标。

李开孟认为,《工作导则》贯彻了上述法律法规精神,PPP项目操作中如果社会资本方通过非招标方式选定,且未经招标由其自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,与招标投标法律规定不符合

 

●亮点:鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目

《工作导则》第八条提出,鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目。对此,中国国际工程咨询公司研究中心教授级高级工程师徐成彬处长表示,地方政府采用资本金注入方式投资PPP项目符合中发[2016]18号文的要求,也与国际实践相接轨。

从国际实践经验和理论视角来看,政府参与PPP项目公司股权出资有助于实现以下目的:一是政府方注入资本金可以减少社会资本方的资本金投入压力,而且政府股权投资部分也可少分红甚至不分红,增加社会资本方的合理回报,吸引更多社会资本参与;二是出资后政府方可有限参与项目公司管理及运营决策,有利于加强PPP项目运营服务监管,提高透明度,及时发现存在的问题并采取应对措施;三是政府增加项目前期资本金投入,有利于减轻政府中长期刚性支出压力;四是在PPP项目公司层面引入政府方出资人,有利于降低项目融资成本

 

●亮点:鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制

《工作导则》第十一条提出,鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。记者注意到,中发[2016]18号文已明确要求,“相关部门要协调下放审批权限,探索建立多评合一、统一评审的新模式”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号第四部分、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)第三条也明确提出要推行项目联审。看得出,《工作导则》对建立PPP项目实施方案联审机制的积极鼓励,贯彻落实了有关文件要求,并且具体化,充分体现了简政的要求。

 

●亮点:与投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)相衔接建立PPP项目库

《工作导则》第六条提出,“在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库”。

对于导则中提到的投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库),今年的中发[2016]18号文已经对其下一步建设方向作了明确要求,“充分运用互联网和大数据等技术,加快建设投资项目在线审批监管平台,联通各级政府部门,覆盖全国各类投资项目,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享,推动信息公开,提高透明度。

 

【案例解析】 洛阳道桥 PPP项目是怎么炼成的?

5月23日下午,洛阳市新街跨洛河大桥的施工现场人来车往,热火朝天。“我们要赶在汛期来临之前建好全部18个拱洞,不然会耽误整个工期。”该项目总监理工程师张玉峥说,目前工程施工进度已经超过50%,建设资金每月都会按时拨付,保证了工程快速推进。

该工程2015年6月底开始施工,预计2017年4月完工迎接洛阳牡丹文化节。新街跨洛河大桥和九都路东段、滨河南路三个工程,同属于洛阳市市政道桥工程与社会资本合作模式项目(以下简称洛阳道桥PPP项目)。该项目是洛阳市第一个PPP项目,采用政府付费机制,项目期限17年。期限届满后,项目公司无偿将洛阳道桥PPP项目移交给政府。2015年11月,洛阳道桥PPP项目入选财政部示范案例。

洛阳道桥PPP项目是怎样顺利落地的?

重点:要做一个完整的预设方案

在洛阳市PPP项目办公室有关负责人看来,项目顺利落地的重点,是他们做了一个非常完整的预设方案。“我们预先设定了运作模式的方案,在方案中把重要环节可能遇到的问题都做了充分的准备。”

首先需要确定哪些项目适用于PPP模式。经过讨论和测试,最终确定:在操作过程中,政府对适用于PPP项目的工程必须有“可控性”。市政道桥项目建设投资7 亿多元,加上运营收费后近13亿元,这样的规模对洛阳市政府来说是“可控的”;另外,路桥项目是政府比较熟悉的,从技术、审核、审批等方面来说都更加“可控”。

具体操作上,政府方面也做了充分的准备工作。洛阳市PPP项目办公室相关负责人总结道,他们对照着财政部2014年发布的113号文件,把政府方面需要注意的问题,哪些需要立刻协调解决,哪些需要在实施过程中协调解决,都提前做好了方案,做到心中有数。他说,在选择社会资本之前,这些问题和方案都需报到政府层面,加以明确,以解决未来合作中存在的潜在问题。

他们按照预设方案反复进行了“市场模拟推演”,并做出了财务模型。他们做出的财务模型,清晰地显示出政府应承担的未来还款进度。事实证明,后来进行融资时,金融机构非常重视和认可财务模型明细表。

如何选定社会资本

PPP模式中,如何选择社会资本至关重要。

按照《PPP项目政府采购管理办法》等相关法律、法规的规定,选择社会资本有五种方式,洛阳道桥PPP项目最终确定了采用公开招标方式选择社会资本,除了项目本身符合采用公开招标方式采购的要求外,“主要考虑到PPP模式下直接施工的应用要求。”洛阳市另一位较早参与PPP项目运作的政府官员说,这就要求社会资本必须具备相应的施工资质和施工能力。

此外,洛阳道桥PPP项目主要包括投资、建设、运营维护三项内容,那么在选择社会资本时更关注哪一方面的内容呢?

洛阳市住建委有关负责人认为,洛阳道桥PPP项目更关注社会资本的运营维护能力和内容。项目工程建设本身没有复杂性,相对运营维护来说,很多具有施工资质的社会资本都可以建设,对社会公众来说,更看重的是能够保证后续市政道桥公共服务的安全性和可用性,运营维护对洛阳道桥PPP项目来说更为关键,更能体现物有所值的机理。

社会资本进入后,随即提出了竣工结算与投标报价有差额以及如何分担不可抗力风险的问题。经过综合考虑,这两个问题都有了明确的解决方案。而洛阳道桥PPP项目的购买服务费则纳入财政跨年度预算与中长期财政规划,进一步稳定了社会资本的信心。

明晰责任分担

针对洛阳道桥PPP项目的风险承担、责任分担以及能力相适应等方面的问题,洛阳市PPP项目方设计了这样的方案:项目的立项、规划设计、环评、可行性研究等前期事项统一由政府来做,道路拆迁由区政府来做,而项目的建设、投资、运营、后续管理经营则由社会资本来做。

这样做的理由是,项目前期的规划设计、环评、可行性研究等很多是不可控的,如果交给社会资本去做,可能遇到很多困难。而在拆迁方面,涉及到安置,也可能出现很多纠纷,而且现有的财政体制下征地拆迁是区级政府的事情,所以仍旧交给区政府去做。

运营维护内容如何界定也是政府和社会资本谈判的重点。双方分歧在于:现有其他道桥如道路保洁等运营维护内容,实际是由住建委下属的事业单位承担;而交通设施的维修维护等专业事情是由交通管理部门主管的,这两个内容是否交与社会资本和项目公司来实际承担呢?

经过多次部门联合会议讨论,最终确认洛阳道桥PPP项目的运营维护内容应是与其相关的所有运营维护内容。这样就划分了责任,避免了政府与项目公司存在工作内容的交叉。

PPP模式带来的改变

回头总结道桥PPP项目落地的经验,洛阳市PPP项目办公室有关负责人由衷地说:“对于PPP项目,政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了,而是要做很多琐碎的工作,只有这样才能奠定后续成功的基础。”

不仅如此,运作PPP模式给洛阳市政府带来最深的感受是,政府职能转变了,以前既是“运动员”又是“裁判员”,现在只扮演“裁判员”。改变了过去重投资、轻运营的倾向,引导政府把更多的精力放到规划引导和监管服务上。“以前建设公共设施是政府一次性投入,现在变成分期购买企业服务。”专业的人做专业的事,最终受益的是老百姓。

对于社会资本来说,参与公共基础设施建设,这种PPP模式带来的利润较薄,但较稳定。洛阳道桥PPP项目的中标企业洛阳市政集团负责人张寒认为,企业赚快钱大钱的暴利时期早已过去,在经济下行的背景下,PPP模式给企业带来了新的发展契机,迫使企业提升内在管理水平,向长期稳健的方向发展。

徐向东:洛阳道桥PPP项目能顺利快速落地,有三个突出特点,即有一套完整的发起报告,预先进行了市场推演,制作出简单明了的财务模型。这三个特点在不同方面和阶段都对项目的成功落地起到了巨大的作用。同时,洛阳PPP项目做得非常规范,他们严格按照财政部的操作指南,聘请了专业的第三方机构,完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价,而认真踏实做好这两个认证十分关键

苏公网安备 32032202000153号