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PPP项目法律资讯2016年第五期


目录

【PPP快讯】1、G20峰会上,习主席和奥巴马决定在PPP领域加强合作2、稳增长再添新动能 万亿PPP驰援基建投资3、第二批海绵城市试点首个PPP落地:首创股份联合体50亿中标宁夏固原项目4、第三批PPP示范项目建议名单已敲定 规模有望超万亿5、长江经济带发展规划纲要发布:采用PPP模式推进一体化市场体系建设6、发改委向社会公开推介2.14万亿元传统基础设施PPP项目7、七部委构建绿色金融体系  注重运用PPP模式

8、住房城乡建设部 国家发展和改革委员会 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知

9、中国政企合作投资基金赴鄂进行PPP项目对接

【政策法规解读一】财政部推进政府采购信用信息共享

【政策法规解读二】住房城乡建设部 国家发展和改革委员会 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知

【实操学习一】PPP两大纠结浅析

【实操学习二】PPP模式下政府采购方式分析

【PPP案例一】PPP项目如何带着“镣铐”起舞 以杭绍台高速PPP项目为例

【PPP案例二】洱海环湖截污PPP项目为何得以顺利实施

PPP快讯】

1、G20峰会习主席和奥巴马决定在PPP领域加强合作

2016年9月3日,国家主席习近平与来华出席二十国集团(G20)领导人杭州峰会的美国总统奥巴马举行会晤,达成35项重要共识,其中有一项重要共识是PPP。具体表述为:政府和社会资本合作(PPP):中美双方承诺向各自的地方政府宣传推广政府和社会资本合作(PPP)模式的最佳实践,并进一步加强在公共服务设施投资和运营领域的交流与信息共享。

2、稳增长再添新动能 万亿PPP驰援基建投资

G20峰会期间,中美就推进财政对稳经济的作用达成一致,同时承诺向地方政府推介PPP模式。9月6日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署在关键领域和薄弱环节加大补短板工作力度,提出加大积极财政政策实施力度,注重运用政府和社会资本合作模式,再向社会集中推介一批有现金流、有稳定回报预期的项目,进一步放开基础设施领域投资限制。

3、第二批海绵城市试点首个PPP落地:首创股份联合体50亿中标宁夏固原项目

9月8日,宁夏回族自治区固原市人民政府与北京首创股份有限公司等中标联合体签署《固原市海绵城市建设PPP项目协议》,并在固原古城墙遗址公园举行开工仪式。固原市市长马汉成、固原市委副书记王刚亲临现场,与财政厅、住建厅、水利厅相关领导以及北京首都创业集团有限公司总经理李松平,北京首创股份有限公司总经理刘永政等共同见证签约开工仪式。

4、第三批PPP示范项目建议名单已敲定 规模有望超万亿

从财政部PPP(政府和社会资本合作)中心了解到,第三批PPP示范项目的专家评审工作已经完成,目前根据专家意见已经形成了PPP示范项目建议名单,需要联合其他20个部委最终确定项目名单,这份名单很快将会在财政部网站披露。

5、长江经济带发展规划纲要发布:采用PPP模式推进一体化市场体系建设

《长江经济带发展规划纲要》近日正式发布,在推进一体化市场体系建设方面要求加快完善投融资体制。推动政府和社会资本合作(PPP)建设基础设施、公用事业等领域项目。

6、发改委向社会公开推介2.14万亿元传统基础设施PPP项目

近日,国家发展改革委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个,总投资约2.14万亿元,涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。该批项目是从地方上报的2053个传统基础设施项目中筛选出来的,条件相对成熟,符合产业政策和发展规划,且有明确的融资需求。

7、七部委构建绿色金融体系  注重运用PPP模式

8月31日,中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、环境保护部、银监会、证监会、保监会联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)。其中第四部分为“设立绿色发展基金,通过政府和社会资本合作(PPP)模式动员社会资本”。

8、住房城乡建设部 国家发展和改革委员会 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知

为贯彻党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设的精神,落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》关于加快发展特色镇的要求,住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部(以下简称三部委)决定在全国范围开展特色小镇培育工作,通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇,探索小镇建设健康发展之路,促进经济转型升级,推动新型城镇化和新农村建设。

9、中国政企合作投资基金赴鄂进行PPP项目对接

8月23日,中国政企合作投资基金股份有限公司(中国PPP基金)董事长周成跃一行5人赴湖北进行PPP项目对接,湖北省财政厅副厅长、党组成员王远鹤主持召开PPP项目对接会,省财政厅金融处、各项目所在地财政局及项目负责人参加会议。中国PPP基金董事长周成跃表示,中国PPP基金成立的主要目的是为了引导社会资本投入PPP项目,增进项目信用,降低融资成本。湖北项目储备充分,质量较高,投资潜力巨大,希望能够快速与意向项目进行对接,也非常欢迎湖北省多推荐一些新的PPP项目,争取更多合作。

【政策解读】

财政部推进政府采购信用信息共享

财政部近日印发通知,要求各地做好政府采购有关信用主体标识码登记工作,登记政府采购严重违法失信行为信息记录时要录入统一社会信用代码等主体标识码,进一步推动政府采购信用信息共享。

按照《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》(财办库〔2014〕526号)有关要求,财政部在中国政府采购网建立“政府采购严重违法失信行为记录名单”专栏,集中发布全国政府采购严重违法失信行为信息记录。针对此类信用信息主体,财政部要求,地方各级财政部门在登记政府采购严重违法失信行为信息记录时,若信用主体为企业法人,应录入统一社会信用代码、组织机构代码、工商登记号、税务登记号中的任意一项(以下简称主体标识码);若信用主体为自然人,应当录入当事人身份证号码。

此外,根据《财政部关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》(财库〔2014〕122号)有关要求,代理机构在中国政府采购网或其工商注册地所在地省级分网站进行网上登记。对此,财政部要求,各省级财政部门在组织本地区政府采购代理机构网上登记时,应当要求代理机构录入主体标识码。

财政部还强调,各省级财政部门应当高度重视信用信息的登记和发布工作,确保信用信息的完整性和准确性,做好相关组织工作,及时调整相关系统设置,并通知本地区各级财政部门和社会代理机构做好有关工作。

据了解,近年来,财政部与有关部门联合签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》(发改财金〔2014〕3062号)、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》(发改财金〔2015〕2045号)、《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2015〕3062号)、《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2016〕141号)、《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2016〕1001号)等一系列联合惩戒合作备忘录,依法限制相关失信主体参与政府采购活动。近日,财政部还出台了《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库〔2016〕125号),对政府采购活动中查询及使用信用记录有关事项做出明确规定,并要求各地将相关主体的信用记录作为供应商资格审查、采购代理机构委托、评审专家管理的重要依据。此次明确政府采购有关信用主体标识码登记工作相关要求,旨在完善政府采购信用信息,落实《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库〔2016〕125号)相关要求,进一步做好政府采购信用信息共享工作。

专家观点

PPP模式与政府购买服务的异同与规范两者关系的建议

一、政府购买服务与PPP异同

 

政府相关文件明确,政府购买服务是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作(PPP)是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。从文件定义及实践看,二者具有以下异同点:

1、共同点。政府购买服务与PPP的共同点主要体现在三个方面:

一是本质相似。都是公共产品提供的一种方式。

二是实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本,提高公共服务的供给效率,提高公共预算资金的使用效率;都需要通过加强政府监管和绩效考核,有助于政府职能转变。

三是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制,都需要公开透明运作,都是需要通过合同来明确双方的权利义务。

2、不同点。二者的不同点主要有:

一是实施的对象不同,政府购买服务的承接主体范围更大。PPP中政府合作对象——社会资本包括什么范围,尽管发改、财政的文件规定有所差异,但肯定不包括事业单位,而政府购买服务的承接主体范围更广,既包括企业,也包括事业单位。

二是适用范围不同,政府购买服务强调的是服务。政府购买服务的适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作,这些服务既有公共服务,也有非公共服务(机关内部的辅助性事务外包),但都强调的是服务性事项,一般不包括工程,特别是大额的工程,因为政府的工程采购有另外的规定。而PPP适用领域2015年国发42号有明确界定,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。PPP不仅包括运营服务,也包括工程的设计、融资、建设等。

三是财政预算安排有所不同,PPP的预算管理更严。政府购买服务一般是先有预算,再进行采购。年度预算包括即将需要进行政府购买服务的支出,以及过去发生夸年度的购买服务合同履约性支出。尽管政府购买服务也要与地方的经济社会发展水平相适应,但对其购买量没有具体约定。而PPP预算管理更严格,先论证再预算,其中,财政可承受能力评估和PPP合同是项目实施后财政预算编制的重要依据。因此,PPP项目的财政支出约束更严,即不超过项目所在地财政年度支出的10%。在实施程序上,PPP的程序相对复杂(需要同级政府批复同意),而政府购买服务相对简单(由行业主管部门提出,同级财政部门同意即可)

四是投资风险分担不同,PPP要求风险共担,而政府购买服务一般政府不承担风险。PPP一般要求按照一定的原则,政府和社会资本共担某些风险,或者政府要独自承担某些风险。而规范政府购买服务不涉及投资回报机制问题,按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用,钱货两清,政府不承担社会资本的投资风险。

此外,政府购买服务的合同执行期相对较短,一般不超过5年;而PPP的合同执行期较长,一般是10到30年。

二、为何出现政府购买服务替代PPP?

地方政府以政府购买服务来替代PPP模式,是一种模糊地带的融资探索,不能说是明显的违法(当然,如果按照“法无授权不可为”原则,则算是一种违法行为)。为什么会出现这种情况,笔者认为可能有以下几个方面的原因。

一是政策衔接不畅,相关名词概念指向泛化。2013年十八届三中全会改革决定以来,党中央、国务院、财政部就PPP、政府购买服务出台了一系列文件。2014年国发60号文提出,积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资市政基础设施项目;2016年中发18号文明确,鼓励政府和社会资本合作,各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,扩大公共产品和服务供给。其他相关文件将棚改、农村公路建设与养护、海绵城市、综合管廊、土地前期开发建设纳入到政府购买服务的范围。很明显,这些文件中的政府购买服务,已不是《政府购买服务管理办法(暂行)》以及2013年国发96号文中的政府购买服务,不仅仅是服务,还包括购买工程建设、商品货物等,实际上与政府付费PPP区别不大。当前,开发性金融机构积极与地方政府合作,在棚户区改造、土地开发等领域采用政府购买服务的方式,推动相关项目开发建设。

二是政府购买服务操作简单,方便地方项目大干快上。尽管上述领域的政府购买服务文件明确,要考虑地方的财政财政能力,但没有明确要求编制财政可承受能力评估、物有所值评价。因此,地方政府采用政府购买服务方式推动上述领域相关项目建设,决策周期短,操作起来更加方便。

三是政府购买服务可以规避财政支出10%的约束限制。PPP有10%的财政支出约束,地方政府搞不了几个政府付费的PPP项目,就会遇到天花板。而政府购买服务的预算支出,目前没有这个约束要求,因而更加受到地方政府偏爱。

四是政府可以更好地掌控项目的建设与运营。通过政府购买服务,地方政府可以名正言顺的将相关项目交给其所控制的国有企业,这样更有利于政府对项目的掌控。

三、理顺关系,更好地发挥PPP与政府购买服务的本来作用

 

当前,各地有通过政府购买服务替代PPP的苗头,若不及时规范,将可能在地方财政支出、政府债务等方面造成新的风险。建议相关部门尽快出台文件,厘清二者边界和关系,指导和规范地方政府操作。同时,笔者也提几点建议,供参考。

第一,规范政府购买服务用语,不可将其泛化。政府购买服务应重点体现在服务上,对于项目的工程建设投资额超过后续服务成本的,建议此类项目不应纳入到政府购买服务的事项范围。

第二,加强文件的衔接和解读。现在很多文件出台后,政府解读往往更不上,与媒体互动不够。由于没有权威解读,一些业内人士自行解读,但很多解读偏离了政策的本意,给地方执行造成了更大的混乱。因此,针对出台的文件,建议相关政府部门要尽早进行宣传和解读,并和现有的文件进行衔接,防止地方政府误解和不合理的创新探索。

第三,对于投资规模大的项目,建议按照PPP模式操作。目前,土地开发、棚改、海绵城市、综合管廊等领域的单体项目投资都很大,投资回报期间长,建议按照PPP模式操作。

第四,对于大额的政府购买服务,也要进行财政可承受能力评估。大额(1亿元以上)的政府购买服务,对政府的财政支出影响较大,建议对其开展财政可承受能力评估。

第五,建议政府购买服务的合同期限一般不要超过10年。太长了,风险不好把控。也就说,今后公共领域的政府购买服务,长期的(超过10年的),按照政府付费的PPP模式操作;中短期的(低于10年的),按照政府购买服务办法操作。 (转自弘鲲咨询,原标题《PPP模式与政府购买服务的异同与规范两者关系的建议》)

【实操学习一】PPP两大纠结浅析

PPP项目通常涉及公司组建和运营、工程施工、项目运营及管理等多方面的问题,综合性较强,需要技术、财务、法律及项目管理等多方面专业的参与。很多实操难点也往往是这几方面问题的相互交织,无论从哪个单一的角度都无法得到令人满意的答案。今天,我们就来聊一聊PPP项目里经常会遇到的两个财务和法律问题的纠结点。

一、项目资本金和注册资本

项目资本金制度由来已久,最早见于《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)。根据该通知,投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回。。从中可以看出资本金的主要特点有两个,其一,项目资本金属于非债务性资金;其二,项目资本金不得以任何方式抽回。国内的PPP项目对资本金的比例通常都有强制性要求(通常为总投资的20%40%)。而在项目实践中,政府或社会资本方对资本金和项目公司注册资本的关系经常存在误解,或者认为两者等同,或者认为两者没有任何关系。举例而言,在很多建设投资较大的项目中,政府方会对项目资本金提出较高要求,但对项目公司的注册资本要求较小,二者之间相差甚至达到几十倍,也有政府方要求项目资本金金额和项目公司注册资本金额完全相等。相比之下,社会资本方则从股东责任和退出风险等角度出发,不愿意将大笔资金作为注册资本金注入项目公司,而倾向于通过股东借款或者融资解决绝大部分资金需求。也有部分财务投资人或者融资机构认为,只要债权顺序劣后于普通债权,以借款的方式解决资本金缺口并无合规风险。但是需要注意的是,债务性资金充当资本金并不符合前文提到的资本金的特点,且目前合同法对于非担保债权的顺位也并无明确的规定,只能依赖于当事方的合同约定,并且还有可能触及PPP项目中所谓的明股实债固定回报等红线。因此,我们认为以债务性资金充当资本金的做法,除了存在合规问题之外,在保护投资人的合法权益方面也有一定风险,应当谨慎对待。

二、PPP项目的会计核算

PPP项目中,通常由项目公司负责建设项目设施,在合作期内拥有项目设施所有权,期满之后再将项目设施无偿移交给政府方。因此,项目设施的建设投资需要通过后续收取政府付费、使用者付费和/或政府补贴等方式回收,有时候还会有配置资源开发方面的收益。根据《企业会计准则解释第2号》,建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量,并分别以下情况在确认收入的同时,确认金融资产或无形资产:(1)合同规定基础设施建成后的一定期间内,项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的;或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下,合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的,应当在确认收入的同时确认金融资产。(2)合同规定项目公司在有关基础设施建成后,从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用,但收费金额不确定的,该权利不构成一项无条件收取现金的权利,项目公司应当在确认收入的同时确认无形资产。按照以上规定,对于涉及项目设施建设及移交的PPP项目设施的摊销方式,似应适用金融资产或者无形资产的规定,而不应按照固定资产的方式进行。尽管该等类型的项目往往规定项目设施的所有权在合作期(或特许经营期)内归项目公司所有,但考虑到政府方能够通过政策监管以及合同约定的方式对建造基础设施的治理标准、工期、开始经营后提供服务的对象、收费标准及后续调整作出约定;同时对合同期满时基础设施在移交时的性能、状态作出明确规定,而项目公司负有将基础设施移交给合同授予方的义务。上述安排即表明政府能够对该基础设施的使用及期末剩余权益的转移实施控制…当社会资本对所建造的基础设施不具有控制权时,不应将其作为自有的固定资产。

对于上述问题,我们有以下几点初浅的思考:

1、《企业会计准则解释第2号》适用于建设经营移交方式(BOT。对于非以建设经营移交方式实施的项目如何处理并未加以明确。或者说,即使是采取了建设经营移交方式进行,但合同文本中并未体现BOT或授予特许经营权等字样,是否可适用此解释各方理解存在差异。

2、如明确项目公司拥有项目设施所有权也不按固定资产进行摊销,税务部门很有可能会提出异议。因为在合作期(或特许经营期)内摊销完毕,必然导致项目公司的利润降低,从而降低应缴税款金额。而倘若按照固定资产进行摊销,又将导致某些特定设施在合作期(或特许经营期)结束后仍未摊销完毕,从而对无偿移交的安排造成影响。有鉴于此,建议项目实施机构在PPP项目实施方案制定阶段,即就相关问题征求税务部门的意见。

3、《企业会计准则解释第2号》提供了两种确认收入的方式,即金融资产或无形资产。考虑到PPP项目往往存在“混合模式”,政府方承担差额担保部分的需求风险,项目公司承担超出部分的需求变动风险。因此可将项目公司已获担保部分的对价确认为金融资产,并将剩余部分确认为无形资产。这种两分法的安排,逻辑上问题不大,但在项目实践层面还需推敲和落实。

【实操学习二】PPP模式下政府采购方式分析

2014年以来,PPP模式热度直线上升,其已被政府视作打破政府垄断和地方债务坚冰的子弹。国家也相应出台了各项配套政策来规范其运作。了解其包括社会资本选择在内的整个实施流程,是做好PPP模式推广的基础和前提。目前各地PPP项目运作多集中在前期工作阶段。梳理PPP项目的识别、准备、采购等前期工作流程对当前推进PPP项目具有更现实的促进意义,也是当前PPP实务工作的重点。

(一)PPP模式下政府采购法律环境

目前,PPP项目采购相关政策支持的主要有两套法律体系:一套是招标投标法及其配套制度,另一套是政府采购法及其配套制度。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)及随后国家发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令第25号)与财政部的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)之间由于具体理念、角度的不同,包括对PPP的定性、具体实施程序等内容,因此存在着一些不一致的地方。发改委重视项目的审批和程序的规范,所有程序强调简要、规范,而财政部当年大力推广PPP模式就是为了解决地方的存量债务,所以操作时会优先考虑存量项目的转型,认为在PPP模式下政府与社会资本之间仍然是采购合同关系。在具体实操中,建议可依据财政部规定的程序进行操作,结合发改委相关制度的要求实施。

在财政部的推动下,政府采购法与PPP模式相配套的制度体系也呈加快推出之势。当前,相关配套法规制度包括:

政府采购法实施条例(国务院令第658号);

     政府采购货物和服务招标投标管理办法(财政部令第18号);

     政府采购非招标采购方式管理办法(财政部令第74号);

     政府购买服务管理办法(暂行)(财综[2014]96号);

     政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法(财库[2014]214号);

     财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知(财库〔2015〕124号);

     政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库[2014]215号)。

前述法规规章及政府采购法与招标投标法及其配套制度基本构成了PPP项目政府采购的法律环境。

(二)PPP模式政府采购方式

项目采购是PPP项目的第三阶段,主要是通过合适的采购方式选择社会资本合作方。项目采购阶段的主要环节包括:项目前期技术交流、编制资格预审文件、发布资格预审公告、资格预审不足3家的采购方式调整、资格预审结果、编制项目采购文件、采购文件的澄清或修改、社会资本准备投标文件、缴纳保证金、现场考察和标前会、项目审查、项目合同谈判以及签署谈判备忘录和公示。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(113号文)和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。在实际操作中,根据PPP项目自身特点,公开招标、竞争性谈判和竞争性磋商是用的较多的采购方式。

公开招标适用于核心边界条件较为清晰,技术参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不做更改的项目。根据《招标投标法》,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于20日;澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的,招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前,或者投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人;不足3日或者15日的,招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。

竞争性磋商是财政部首次依法创新的采购方式,采购方式的核心内容是先明确采购需求,后竞争报价的两阶段采购模式,倡导物有所值的采购目标。竞争性磋商方式开展采购的范围较比公开招标更宽泛。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定:“符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”竞争性磋商程序中法定时限相对于公开招标来说较短。从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者磋商小组若对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。

竞争性谈判与竞争性磋商二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面要求基本一致。区别在于在竞争报价方面,竞争性磋商采用了类似公开招标的综合评分法,而竞争性谈判采用的是最低报价法。

在社会资本采购环节中,要根据项目的实际情况来选择最合适的采购方式,保证公平、充分竞争的基础上更有效率的选择合适的社会资本。

(三)PPP模式中采购中的特殊问题

1、仅适用公开招标的情况。

例如根据《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007年第8号)第九条规定:“经营性公路建设项目投资人招标应当采用公开招标方式。”

《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础〔2014〕981号)规定80个项目中,对于尚未确定投资者的项目,应创造条件进一步落实鼓励和吸引社会资本参与投资、建设及营运,具备条件的要面向社会公开招标,并按照有关规定程序办理。

《市政公用事业特许经营管理办法》第八条明确规定市政公用事业特许经营项目,报直辖市、市、县人民政府批准后,向社会公开发布招标条件,受理投标。

2、“两标并一标”模式。

PPP项目多数涉及工程建设,而社会资本,特别是具有施工承包背景的社会资本参与项目的主要目的之一,也正是为了能够在项目建设过程中享受施工总承包的商业机会,并以此平衡整个项目的投资收益。根据《招标投标法实施条例》,如果PPP项目在选择社会资本阶段采取公开招标的方式,依法能够自行建设、生产或者提供的社会资本,可以不经过招标投标直接实施工程建设项目。但是要注意的是,此种情况只适用于公开招标为前提。

在当前企业集团化、下属机构法人化、内部业务分工专业化的情况下,投资人往往以集团公司名义获得项目投资资格,相应的建设、生产等具体业务由其子公司完成,而投资人为了项目实施往往还要成立特定项目公司。实践中,集团公司、集团公司专业子公司(合资或控股)、集团公司设立的项目公司(合资或控股)这样的三方交易结构,均被认为符合投资人依法能够自行建设、生产或提供规定。


PPP案例一】

PPP项目如何带着“镣铐”起舞

---以杭绍台高速PPP项目为例

当前,PPP模式下的政府采购成为一个热点话题,其操作流程、法律适用等问题备受关注。笔者拟针对杭绍台高速公路(台州段)PPP项目政府采购实践情况及存在的问题进行分析,希望为PPP政府采购工作提供借鉴。

项目概况

杭绍台高速公路台州段主线长44.55KM,设计双向四车道设计速度100km/h的一级高速公路标准。项目总投资约86.3亿元。项目资本金占总投资的35%,即约30.2亿元,其中政府出资9亿元,社会资本出资21.2亿元。特许经营期分为4年建设期和为期30年的运营期(含收费期)。招标范围为杭绍台高速公路(台州段)PPP项目的社会资本,负责项目的投资、建设、建成后的特许经营管理维护等。该项目列入浙江省财政厅PPP项目库和省发改委第一批PPP项目库。

台州市人民政府授权台州市杭绍台高速公路有限公司作为杭绍台高速公路台州段项目PPP工作的实施机构。在PPP项目运作模式下,台州市杭绍台高速公路有限公司与社会资本方签署PPP服务协议,共同成立了SPV公司,筹资项目资本金,按期分批注入SPV公司。

杭绍台高速公路(台州段)PPP项目前期经财政部门物有所值评价和财政承受能力验证,并报市政府审核通过后,正式纳入政府采购程序。2015年9月8日,发布招标资格预审公告;9月29日,共7家企业(其中4家为联合体)报名,其中6家企业通过了资格预审;10月12日-13日组织召开了采购前答疑会;10月21日发布公开招标公告;11月17日开标,因有效投标人不足三家予以废标,报市政府讨论同意后,经财政部门审批改为竞争性磋商方式重新组织采购;11月30日,发布竞争性磋商采购公告,于12月18日开标,共2家企业参与,经磋商评审,最终,上海基础设施建设发展有限公司和上海隧道工程有限公司(联合体)中标。

突出问题及处理对策法律适用问题

难题之一:法律法规以谁为据

     本项目既有社会资本,又有施工总承包。当前,PPP项目采购主要适用两套法律体系,一是《招标投标法》及《招标投标法实施条例》,二是《政府采购法》及《政府采购法实施条例》。社会资本属于服务类项目,应依据《政府采购法》及相关制度;而施工总承包若进行招标,应依据《招标投标法》及相关制度。假如两者合在一起采购,到底适用哪部法律,尚无明确规定。

难题之二:部门规章存在冲突
     发改委、财政部均出台了PPP有关文件,其对PPP项目的定性和具体实施程序等存在一些不一致的地方。如,发改委以项目审批为逻辑起点,更多地认为PPP项目是一种审批关系;而财政部从政府采购角度来看待PPP模式,认为在PPP模式下,政府和社会资本间仍是采购合同关系;发改委仅对PPP项目提出了原则性的要求,并没有详细的操作方案,财政部对PPP项目从项目选择到操作流程作了全面、详细的规定,可操作性更强。

     本项目由项目实施机构提出要求纳入政府采购,项目内容申报时即包括社会资本和项目施工总承包。项目实施机构报有关部门审批时,相关部门均未明确表态该项目是适用《政府采购法》及其制度还是适用《招标投标法》及其制度,财政部门在受理申报时,考虑到该项目以社会资本采购为主,且项目需要最多9亿元的财政性资金投入,因此认为可以执行政府采购程序。然而考虑到建设工程总承包,采用了公开招标采购方式,在执行《政府采购法》相关程序的同时,要求尽量避免与《招标投标法》冲突。

“两招并一招”问题
     依据相关法律法规,已经招标的特许经营项目可以不再进行招标,即PPP项目的社会资本和施工总承包可以一并招标。然而,这在实际操作中却难以执行。究其原因,PPP项目的社会资本特别是一些具有施工承包背景的社会资本,参与采购活动的初衷就是希望在项目建设中享受施工总承包的商业回报,以此平衡投资收益和风险。而本项目从实施机构申报时,就计划通过社会资本和施工总承包一次性招标采购的方式,解决PPP项目投资收益回报率较低的问题。

关于“两招并一招”的法律适用问题,《招标投标法实施条例》第九条规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可不再进行招标。也就是说,如果特许经营项目投资人是通过招标方式选定的,且能够自行建设、生产或提供,投资人可直接承担施工建设等。本项目投资人和施工总承包一次性招标,符合该项规定。

     然而,此前,省发改委为本项目出具的《初步设计方案批复函》要求“项目业主应按照招投标法律法规的规定和行业管理的要求组织开展施工、监理等招投标工作”,否定了前期项目准备阶段“两招并一招”的方案。为了不与该批复函产生冲突,本项目的第二次招标采用了社会资本和工程施工总承包相分离的方式,即先招社会资本,再招工程施工,第二次社会资本招标采用了竞争性磋商采购方式,施工则根据《招标投标法》及其相关制度执行。不过,这也相对降低了社会资本参与的积极性。

评分标准问题

《政府采购法》及其相关制度对货物、服务类采购项目的评分标准有着具体、明确的规定,涵盖评分方法、价格分比重、基准价的算法等,而《招标投标法》及其相关制度中的规定较为笼统。如何设置评分标准,是本项目实施机构及代理机构与财政部门争议较大的一个问题。

     《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十二条第四款明确,“采用综合评分法的,货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%至60%;服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10%至30%。执行统一价格标准的服务项目,其价格不列为评分因素。”《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》第二条进一步明确,“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。”而《招标投标法》对具体评分标准设置未作规定。

综上,根据项目实际情况,本项目第一次采购,社会资本和施工总承包同时招标,即“两招并一招”,存在属工程类还是服务类招标的问题。项目评分采用了综合评分法,价格分使用低价优先法。本项目第二次招标依据省发改委要求,排除施工总承包后,属于纯粹的社会资格招标采购,项目执行依据明确清晰,严格按照《政府采购法》及相关制度执行。

PPP案例二】洱海环湖截污PPP项目为何得以顺利实施

2015年9月25日,财政部公布了第二批206个PPP示范项目,总投资6589亿元。云南省共有18个项目入选,总投资732.31亿元。大理州大理洱海环湖截污工程入选,项目投资34.68亿元,该项目已于2015年10月11日正式开工建设,是云南省18个财政部示范项目中最早落地开工的,并作为成功案例于2016年8月15日在2016第二届中国PPP融资论坛上作了经验交流。

洱海治理急需环湖截污工程

    水环境保护事关人民群众切身利益,事关生态文明建设的推进,事关全面建成小康社会。洱海是国内第七大淡水湖,是大理人民赖以生存的“母亲湖”,是大理主要饮用水源地,是苍山洱海国家级自然保护区的重要组成部分,流域面积2565平方公里,入湖河流117条,覆盖大理市、洱源县16个乡镇,约83.3万人。2015年1月20日,习近平总书记来到洱海边,叮嘱当地干部一定要改善好洱海水质,“立此存照,过几年再来,希望水更干净清澈”,给洱海保护治理立下了军令状,也更加坚定了州市党委、政府团结带领各族干部群众保护好洱海、守护好美丽家园的信心和决心。

洱海保护的确应该加大力度,洱海曾先后于1996年、2003年、2013年三次爆发蓝藻,水质急剧恶化,洱海水环境与生态功能遭受严重破坏,一次次敲响了洱海保护治理的警钟。随着城镇化进程不断加快,旅游业快速发展,洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业面源污染控制难度逐年加大,污染的隐患依然如定时炸弹埋藏其中。

为深入贯彻落实党中央和省州有关精神,大理州在科学论证和总结以往洱海保护治理经验的基础上,一致认为:“当前保护治理面临重要‘拐点’,如果继续按照传统方式,前几年保护治理将前功尽弃。污水问题没有解决,洱海就不可能治理好,只有环湖截污才能治标治本。”2013年9月,大理州人民政府决定实施洱海环湖截污工程并委托中国市政工程西南设计院进行规划设计。整个工程包含新建污水处理厂6座,设计总规模为日处理11.8万立方米,一期建设污水处理厂总规模为日处理5.4万立方米;新建截污干管(渠)320.3公里,其中含十八溪河道截污管道211公里;干渠8.1公里;新建提升泵站12座,总规模为每秒8.2立方米;配套新建混合调蓄池15座,总规模为8.66万立方米。

庞大的资金需求与PPP项目带来的“福利”

洱海环湖截污工程规划概算投资约为34.68亿元,占大理州本级和大理市2014年财政支出68.68亿元的一半。然而,大理州全年70%的支出依靠上级转移支付,加之近年来公共财政建设要求全州70%支出用于保障民生,州、市两级全年除民生外可用财力仅为10亿元,州、市两级3年可用财力都无法满足洱海环湖截污工程。洱海环湖截污工程一时成了大理人民可望而不可及的梦想。

国家大力推进PPP的决策如一缕曙光,使梦想可能变为现实。因为在地方财力有限并且政府举债受限的情况下,可以通过政府与社会资本合作,缓解洱海保护治理的资金投入难题。2014年5月,大理州财政局向云南省财政厅正式提出申请运用PPP模式实施大理洱海环湖截污工程。主要运作方式为:污水处理厂采用BOT(建设—运营—移交)模式,合作期限30年(含3年建设期),运营期内政府方按既定污水处理服务单价和处理量向项目公司支付污水处理服务费,期满项目公司将水质净化厂设施无偿移交给政府方。污水收集干渠、管网、泵站采用DB鄄FO(设计—建设—融资—运营)模式,合作期限18年(含3年建设期),由项目公司负责截污干管(渠)工程建成设施的运营维护,自达到政府付费条件之日起,政府方将按年(分15年)依效等额支付政府购买服务费。经初步测算,项目在未获财政建设补助情况下,年付费总额为3.4亿元左右,扣除洱海资源保护费、项目自身收益等因素,市财政年付费在5900万元左右,占大理市公共预算支出的1.4%。

PPP工作的前期努力与经验做法

洱海环湖截污PPP工程立项实施势在必行。但其立项工作正如洱海治理一般,不是一帆风顺,更不是一蹴而就,其中充分了变数与挑战,许多工作甚至还具有戏剧性。

2014年9月,作为云南省首推项目,经云南省财政厅推荐,大理洱海环湖截污PPP项目参加了财政部首批PPP示范项目评选,同年10月财政部反馈了评选结果:项目缺乏长期的融资偿还能力,项目对投资人吸引力不够,这意味着大理洱海环湖截污项目没能成功入选。面对这样的结果,大理州各级各部门没有灰心气馁,反而是痛定思痛,认真查找不足和问题,严格按照财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》5个阶段19个环节,一步一个脚印地开始了项目的规范运作。从2014年11月开始至2015年9月止,为期10个月时间,大理州紧锣密鼓地先后完成了成立了大理洱海环湖截污PPP项目领导组、编制《洱海环湖截污工程专项规划》《大理市环湖截污工程可行性研究报告》、进行物有所值评价和财政承受能力论证、公开招投标、云南省发改委立项、大理市人民政府与中信水务签订合作协议等工作。由于前期工作扎实,加之项目的必要性、可行性,2015年9月25日,大理洱海环湖截污PPP项目终于入选财政部第二批示范项目。此后16天,即2015年10月11日,大理洱海环湖截污PPP项目正式开工建设。目前,该工程进展顺利,今年计划完成投资14亿元,2017年将全面完工投入运营。项目还获中央、省、州财政补助资金6500万元,并成功争取到国家专项建设基金5.77亿元。

大理州洱海环湖截污PPP工程从梦想变为现实,从首批的落选到第二批的顺利入选,以及到财政部与上海金融业协会联合举办的论坛上作交流,其中的经验、诀窍在哪里?归纳起来就12个字:“一需求、二关键、三原则、四保障”。

一需求,即必要性。大理州曾3次爆发蓝藻,给各级各部门敲响了警钟。实施洱海环湖截污项目关乎全州人民切身利益、关乎大理经济社会可持续发展。

二关键。一是方案可行。及时调整完善《大理洱海环湖截污PPP项目实施方案》是项目推进的关键。比如,项目建设初期,大理州提出一个“大而全”的环湖截污项目概念,投资额曾一度上蹿到176亿元。经中信水务、东方园林、云南水务、西南市政设计研究院等社会资本经过多轮调查、研究、谈判,提出了项目按照“依山就势、有缝闭合,管渠结合、分片收处,一次规划、分步实施”的原则建设,规划总投资34.68亿元,仅为项目初期投资规模的三分之一。由于方案的可行性,使该项目具有较大吸引力。二是资本踊跃。该项目以州、市政府为联合采购人,采用竞争性磋商模式采购社会投资人,并面向16家潜在社会投资人开展了市场测试,13家社会投资人作出响应。

三原则。一是多方受益原则。项目的实施使大理州市政府、当地老百姓、社会资本多方受益。对政府而言,是贯彻落实习总书记对大理工作重要指示的具体行动,是促进经济社会协调可持续发展最大的政绩工程。对老百姓而言,是造福子孙后代和改善生态环境的务实之举,同时能为部分群众依托生态保护实现致富奔小康的创造机会。对社会资本而言,通过项目实施,能获得合理的利益回报,全投资内部收益率上限为8%。二是风险分担原则。在合同体系中设定了权利义务边界,明确了法律、政策、最低需求风险由州市政府承担,设计、建造、财务、运营维护风险由中信水务承担,不可抗力风险由双方共担。三是契约精神原则。在整个项目实施过程中,州市政府与社会资本始终坚持一种契约精神,按照公平、公正、公开和诚实信用的原则,依法、规范、高效实施合作项目。

四保障。一是领导重视,组织保障。省委书记李纪恒同志多次到大理州调研洱海保护情况。省财政厅多次针对该项目开展专题调研。大理州市成立协调组,抽调各委办局骨干为成员,高效推进项目实施,并设立工程指挥部。二是部门落实,执行保障。大理州为洱海环湖截污PPP项目开通“绿色通道”。如:2015年5月15日上午,当州财政局接到大理市关于洱海环湖截污PPP项目申请采用竞争性磋商方式开展政府采购的请示后,局主要领导立即召集相关人员进行了研究,当天下午就主动将批复件送至大理市财政局。2015年6月2日,当得知洱海环湖截污PPP项目实施方案已修改完善后,州人民政府立即召开政府常务会进行研究。为使洱海环湖截污PPP项目顺利推进,大理州、市政府领导及相关部门先后7次到省财政厅进行汇报沟通。省财政厅也积极支持项目推进,省财政厅组织相关人员8次到大理进行实地调研指导,省财政厅和州市相关领导先后5次进京向财政部进行了专题汇报。三是中介参与,专业保障。项目建设初期,实施方案由项目建设单位和财政部门来准备,由于对项目产出说明、绩效要求、股权结构等关键内容阐述不清楚,直接导致项目在参加全国第一批PPP示范项目中落败。后来汲取经验教训,及时聘请了上海济邦咨询公司作为该项目的专业咨询服务机构,全程参与项目具体运作。在上海济邦的帮助指导下,该项目顺利成为第二批全国示范项目。四是监管到位,绩效保障。在项目推进中,建立了洱海环湖截污PPP项目工作台账,定期监测项目产出绩效指标,对政府可行性缺口补助,实行以绩效付费,制定了全流程技术方案。同时为强化财政部门PPP工作职能,下发了《关于加强大理州财政部门政府与社会资本合作管理职责有关事项的通知》,在州财政局增设了政府与社会资本合作管理科。

PPP工作未来之路

当前洱海环湖截污PPP项目还存在诸多难题:一是大理洱海环湖截污PPP项目设立的SPV公司,大理洱海生态环境治理有限公司注册资本金为10.77亿元,其中:大理洱海保护投资建设有限责任公司作为政府出资平台公司,认缴的出资额为1.08亿元,持股比例为10%;中信水务产业基金管理有限公司认缴的出资额为9.69亿元,持股比例为90%,甲乙双方均以货币方式出资。虽然政府方注册资本金的15%可以申请省级融资支持基金支持,但也只能申请到1620万元,缺口9180万,还需各级财政对项目公司政府方注册资本金出资额给予补助。二是由于项目投资巨大,项目的回报机制又属政府可行性缺口补助,根据合同约定每年需由政府支付政府购买服务费约3.4亿元,支付的主要构成为洱海资源有偿使用费,还需省级有关部门尽快批准大理洱海资源保护费征收范围和标准调整方案。

上述难题已经可以看到解决的曙光。目前,大理州纳入财政部PPP综合信息平台项目80个,总投资795.5亿元,涵盖了市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、旅游、交通运输等13个行业。其中:财政部示范项目1个,即大理市洱海环湖截污(一期)PPP项目;省级示范项目7个,投资额133.4亿元,省级示范项目数量排全省16州(市)第1位。此次财政部第三批示范项目申报,经云南省财政厅评审推荐,大理州共上报优质项目9个,总投资116.6亿元,数量排全省第1,占全省上报(50个)的近1/5。

“道虽迩,不行不至;事虽小,不为不成”。在财政改革路上,围绕建立现代财政制度的主题,大理洱海环湖截污工程入选财政部第二批全国PPP示范项目,成为大理州推进财政改革的成功实践,为财政事业转型升级打牢基础。


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