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【期刊】义行律师事务所法律资讯之PPP项目(2016年第一期)


目  录

 

  政策支持

    【政策支持】 两会期间PPP政策一览表

  法规解读

    【法规解读】PPP项目公司“《公司法》问题探究

    【法规解读】 浅析我国PPP立法现状

  实务分析

    【实务分析】 PPP项目规避风险的几大要素分析

    【实务分析】PPP项目全周期监管过程梳理

  案例共享

    【案例共享】供水领域PPP典范现代咨询之杰作——江苏徐州骆马湖


政策支持

【政策支持】 两会期间PPP政策一览表

李克强总理政府报告:积极推广PPP模式

2016年3月5日,李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告,首次明确提出“推动地方融资平台转型改制进行市场化融资”,“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。社会资本的引入也是供给侧改革的一部分,政府要通过简政放权、优化服务等改革,为市场主体创造平等竞争的环境;同时社会资本带来的新技术和管理方式也促进市场竞争、以市场倒逼的方式化解过剩产能、淘汰落后产能,达到优化产业结构和去库存的目的。

财政部:发挥引导基金强化杠杆和导向的作用

1.中国政府和社会资本合作融资支持基金创立大会成功召开

2016年3月4日,财政部与国内10家大型金融机构、投资机构,共同发起设立政企合作投资基金并召开中国政企合作投资基金股份有限公司创立大会暨第一次股东大会。注册资本为1800亿元,组织形式为公司制,注册地为北京海淀。10家机构为:中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险(集团)公司。

该基金的成立主要目的是为了PPP融资的便利性,但是目前其各方具体的出资占比、具体投资投向、运作模式尚未公开。随之而来了一系列问题:1800亿元规模的基金以母基金的形式直接投资于专项建设还是设立子基金引导社会资本参与?若社会资本参与,该引导基金是否会兼顾公益性与盈利性以市场化的方式运作?以及该基金投资于PPP会采用何种退出机制?

 2.《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》

《草案》提出推动PPP融资支持基金和PPP相关立法工作达到强化财政资金政策的导向作用。重点运用PPP模式投入住房保障和保障性安居工程两个方面,具体包括投资建设和运营管理公共租赁住房试点以及政府购买棚改服务等。

 PPP模式的应用可以缓解地方政府增量债务的压力,但是2016年财政预算显示“债务付息支出3299.29亿元,增长15.1%”。虽然财政部于  2015年提出对于政府债务中的存量项目转为PPP项目的或将给予2%的财政补贴的政策,但是存量债务和利息成本仍是地方政府的一大负担。

3.住建部:《关于作好城市基础设施建设PPP项目申报工作的紧急通知》

本周住房和城乡建设部下发“特提”文件—《关于作好城市基础设施建设PPP项目申报工作的紧急通知》。文件提出重点支持地下综合管廊,黑臭水体及水环境整治,海绵城市、市政道路和桥梁等PPP建设项目,并以市为单位打捆编报。打捆的项目需编制完成项目可研报告的,提供财政承受能力评估论证,并拟于2016  年开工建设。通知给出了明确的时间表,要求规定时间全部申报完毕,为了这次申报,通知调动当地所有的设计院,甚至还有外省的设计院,同时让金融机构指导帮助各地编报项目。

4.交通部:“应买尽买、能买尽买”,“直接提供”转为“购买服务

2016年3月8日,财政部、交通运输部对外公布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》。《意见》规范了公路水路交通运输领域政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容和程序、资金管理以及绩效管理等。公路、水路、运输服务事项和事务管理事项可按照一定的方式和程序交由社会力量承担,政府职能由“直接提供”转为“购买服务。规定政府向社会力量购买服务所需资金列入财政预算,从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

根据目前实施的PPP项目结构来看,交通部可能采取如下合作模式:高速公路服务区经营管理、客运场站运营管理、渡口渡运服务等属于盈利性项目,使用者付费是社会资本收益的重要组成部分。若收益不能覆盖成本支出,政府可采取购买服务的形式作为项目的收益补贴;若项目获得超额收益,政府可获得部分超额收益作为交通运输领域的专项基金,用于弥补其他项目的资金缺口。

事务管理事项交给社会资本承担,社会资本可以运用信息和通信技术手段实现交通智慧式规划和管理,这与倡导PPP模式促智慧城市发展相一致,为社会提供更高质量的服务。但各地方政府应注意的问题是:购买主体向社会力量购买公路水路交通运输服务的范围应当根据职能性质确定,并与本地区社会经济发展水平相适应。

 

法规解读

【法规解读】PPP项目公司“《公司法》问题探究

PPP项目公司是专门针对PPP项目,依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人 资格的经营实体。项目公司负责项目具体实施。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业, 也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。

在这里我们就PPP项目公司的特殊性,来讨论一下PPP项目公司在《公司法》层面的法律问题。

1.有限责任公司还是股份有限责任公司

PPP项目公司允许设立的公司类型至今尚未有法律文件明确界定,但根据PPP模式的特点,社会资本需要通过政府采购程序才能成为项目公司的股东,因此PPP项目公司具有典型的“人合”性质。社会资本方需要被《PPP项目合同》以及《特许经营协议》约束,股权转让受到限制,不符合股份有限公司可以自由对外转让股权的特征。因此,现阶段PPP项目公司的类型只能是有限责任公司。

2.PPP项目公司注册资本金

现行的《公司法》规定有限责任公司的注册资本实行认缴制。但又同时规定:“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的,从其规定”。国务院于 2015年9月9日发布了《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》,而PPP项目一般会涉及固定资产投资,因此,项目公司注册资本往往需要满足固定资本投资对资本金的要求。最新的国务院《通知》中规定了城市和交通基础设施项目的最低资本金比例要求为:城市轨道交通项目20%,港口、沿海及内河航运、机场项目25%,铁路、公路项目为20%;房地产开发项目的最低资本金比例要求为:保障性住房和普通商品住房项目为20%,其他项目为25%。同时,上述资本金应为实缴。PPP项目公司设立时应遵照执行。

3.股权变更

《公司法》中的有限责任公司的股东可以通过法定方式进行内部股权转让以

及外部转让,或者通过增资扩股等方式更换及扩充股东。但由于PPP项目的股东,即社会资本是通过政府采购的程序获得股东资格的,且PPP项目的公共属性,以及《PPP项目合同》的合同相对性,都有要求PPP项目公司的股东具有相对的稳定性,以便稳定地承担最初承诺的义务,因此PPP项目公司无法像普通的有限责任公司那样,不受限制地转让股权,以及更换和增加股东。

但无论是PPP项目的前期吸引投资的需要,还是后期扩大融资的需要,都不可能无期限地禁止PPP项目公司的股东合法转让股权,应尽快出台相关法律法规,明确PPP项目公司股权转让的锁定期,以及转让股份所具备的条件(如PPP项目公司连续盈利超过三年以上等),才能达到既保护了公众利益,又使PPP项目公司不远离现代公司、企业的运行轨道。


法规解读 浅析我国PPP立法现状

我国PPP立法现状

   (一)法律

关于PPP立法,从狭义的法律上来讲还未有一部正式的PPP法,《预算法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》仅对PPP的基本相关内容做了规定,但不是关于PPP的专门立法,此外这里还普遍存在《招标投标法》对于PPP的适用性问题;2016年初发布的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》,是我国关于PPP立法的一次重要尝试。

(二)行政法规与地方性法规

专门针对PPP制定的行政法规也是极少的,有的也只是对PPP的部分内容适用的一般行政法规,或者是一案一法的行政法规。在这里我们要注意,平时见到的大量的发文号中含有“国发”、“国办发”的文件,比如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发〔2015〕42号,此类只是其他规范性文件,效力很低,并不是行政法规,要注意区分发文号。

地方性法规是大会主席团或者常委会发布的,主要形式是条例、办法、实施细则,比如《江苏省土地管理条例》江苏省人公告第10号、《北京市建设工程质量条例》北京市人常公告第14号,在此也要注意的一点,我们常见的许多发文号类似“苏财规[2015]19号”的文件,其不是地方性法规,只是其他规范性文件,效力低。

   (三)部门规章与地方政府规章

部门规章由部门首长签署命令予以公布,主要形式有规定、办法,关于PPP的部门规章也很少,比如《天然气基础设施建设与运营管理办法》国家发改委令第8号、《市政公用事业特许经营管理办法》建设部令第126号,同样在此也要做一个区分,大量的文号类似于“财金[2014]76号”的文件,其不是部门规章,而只是其他规范性文件。

地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布,主要形式有规定、办法,比如《江苏省土地利用总体规划管理办法》江苏省人民政府令第105号,专门关于PPP的地方政府规章很少的,有的也只是在文件中提到PPP这一种运作模式。

通过以上对我国立法的分析以及各种文件的比较,我们很容易发现,现阶段我国关于PPP的法律体系还不健全,我国尚未制定统一的PPP立法,适用于PPP模式的法律文件大多数是部门规章、地方性行政法规以及大量的其他规范性文件,法律效力低,内容简单,实践操作性差,而且都是原则性、笼统的规定,对于关键问题没有做出明确的说明。

PPP立法存在问题分析

   (一)关于PPP协议的法律性质

    从PPP的相关文件看来,我国未对PPP模式的法律性质做出明确规定,但对

于特许经营协议有了清晰的界定,2015年发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条将政府特许经营协议列为行政协议,“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”但是在程序适用上第12条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”第14条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”

通过以上解释,我们似乎可以得出:对于特许经营协议,应该区分不同阶段、不同过程,依据协议各方权利义务性质区别对待,分别依据不同法律、法规进行调整。比如当政府依据行政法行使行政优先权解除特许经营协议时,就产生两个法律后果,一是行政机关与私人部门之间的授权协议终止,政府收回特许权,针对这种行政行为,私人部门可以提起行政诉讼;二是行政部门与私人公司之间的合约因情势变更,行政部门撤销与私人部门之间的协议,私人部门可以提起民事诉讼或仲裁。上述都是对特许经营协议的规定,PPP协议与特许经营协议是否一样适用,换句话说PPP与特许经营到底是什么关系?

(二)PPP与特许经营的关系

特许经营分为商业特许经营与政府特许经营,在本文中所讲到的特许经营仅指政府特许经营,PPP的适用范围与特许经营的适用单位到底哪个的范围更广一些,这也是业界存在争议问题,PPP的定义有广义和狭义之分,再加之法系、立法技术、经济发展水平、社会性质的差异,世界各国、各国际组织对PPP的分类也存在一定差异。若按我国发改委的说法,PPP主要通过购买服务、特许经营、股权合作三种方式实现,其中特许经营方式应用最多;2004年原建设出台《市政公用事业特特许经营管理办法》,2015年发改委牵头出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,对特许经营做了规范,但两部文件都没有说明特许经营与PPP的关系。

目前存在两种主流观点,一是PPP与特许经营是交叉关系,二是PPP与特许经营是包含关系(PPP的范围大于特许经营)。产生这两种观点的是因为对PPP的定义、适用范围和特许经营的适用范围的不明确;2016年初发布《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》给似乎出了相对清晰的说明,其中第三条给特许经营进行了界定:是指政府依法选择中国境内的法人或其他组织,通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动。而PPP泛指公共部门和私营部门为提供公共产品或者服务而建立的长期合作关系。故特许经营的适用范围显然要比PPP小。

   (三)与现有法律制度的冲突。

尽管财政部与国家发改委不断出台政策,但在实践操作中PPP与现有法律存在多方面冲突问题,比如与土地制度、税收制度、招投标制度,因PPP的特殊性,一般的法律规定与PPP模式有很多不适用之处。我国没有专门的法律文件规定PPP项目采购或招标,到底是使用《政府采购法》还是《招标投标法》,主张适用《政府采购法》理由是大多数PPP项目需要财政补贴,主张适用《招标投标法》的理由是参与PPP项目的社会资本方大多数是工程建设企业。

实践中我们发现大多数的PPP项目都符合“财政补贴”和“工程建设”,但也有些项目是使用者付费,不涉及财政补贴,有些项目不涉及工程建设,比如信息化PPP项目。那么对于使用者付费的非工程建设类项目怎么适用。《政府采购法》第二条规定“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”显然使用者付费的非工程建设类项目不适用《政府采购法》,那么是否适用《招标投标法》?招标投标是在市场经济条件下进行货物、工程和服务的采购,所以使用者付费的非工程类项目是可以适用《招标投标法》。《政府和社会资本合作示范项目政府采购管理办法》财库[2014]215号第四条规定:PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。关于竞争性磋商《政府采购法》与《招标投标法》都没有规定,也就是说关于PPP项目采购这两部法律都不能全部涵盖PPP项目的所有方面,但215号文仅是其他规范性文件,效力层级低,在我国法院审判的依据仅仅是行政法规以上(包括行政法规)。因此到底是修改现有的法律制度来适用于PPP模式,还是针对PPP模式制定一套专门的法律制度,这也是立法部门在PPP立法过程中必须要审慎考虑的问题。

PPP立法建议

我国应尽快出台PPP法,在PPP法的基础上,建立健全配套法律体系,形成多位阶、多层次、效力不同的有机统一的PPP法律体系,注意与现有法律的协调问题,防止法律冲突出现。

在内容上,不仅要有原则性的规定,对于关键问题要做具体说明,比如PPP的模式、PPP适用范围、投资回报、政府承诺、补偿追索等问题,敏感问题讲不清楚潜在风险就很多,进而社会资本的积极性也就不高,PPP模式缓解财政压力、提高公共服务质量、转变政府职能的作用都无法有效实现。

 

实务分析

实务分析 PPP项目规避风险的几大要素分析

PPP特许经营项目为企业带来了发展机遇,也带来了挑战,它要求企业熟悉市场、熟悉PPP项目运作模式和流程、掌握投资决策数据和工具,提高投资决策水平。 

企业要从项目前期、立项、可行性研究、项目融资、实施、运营和维护、回收投资、风险管理等诸多环节进行运作和管理,其所需要的资源和技能都远超出了传统工程承包的范围。

而要将这一新业务和传统的建设业务集成,实现1+1>2的效果,对承包商的战略管理能力,尤其资本运作、项目经营能力,是巨大的挑战。

筹措股本金的路径

作为投资特许经营项目公司的股本金,一般占项目总投资的20%~35%,其他可以通过项目融资模式解决。由于现在BOT/PPP项目一般都是大中型,总投资大,30%左右的股本出资数额除政府和合作伙伴出资外,余额对企业也是大数。

而企业出资股本金是中标条件,也是获得银行项目融资的前提。企业需要通过上市、增发股份、变卖资产、调整内部资金使用方向等措施来筹措投资的股本金。

需要筹集的股权资本金部分若仍不足,可引入私募基金或银行系基金等财务投资者,如东盟基金、中非基金。在PPP项目股本金来源上,中标企业也应注意联络当地有影响、有实力的公司投资入股,以利于项目公司外部事务的协调。

中标企业若自有资金不足,想增加融资比例,银行出于支持和控制风险两方面要求,对这部分股本资金就可能考虑以信用证担保、担保存款等非传统形式解决。

   投标前的准备和筹划

由于我国企业大部分擅长施工建设,因此,介入项目的承包商,必须充分审视自己的实力、特长和市场进入方式,在得到项目信息并有意参与的情况下,要提前做若干准备和筹划。

首先要分析项目大小、技术难易,结合自己实力,确定是独自参与资审和投标,还是需要联合合作伙伴,组成联合体参与资审和投标。

中标BOT/PPP项目后,要自己或与各方组成项目公司,解决项目融资问题,而这些问题在资审或投标前就要提前联络和运作。

譬如为增强竞争力、补己短而寻找战略合作伙伴,联络有经营运行经验的专业运营商、有实力的规划设计院(所)、财务型投资人,并获得熟悉基础设施行业及项目融资的银行的稳定支持,或提前联络组成联营体,中标后就自然形成项目公司。

专业机构前期如何参与大项目

国际上大多数BOT/PPP项目是通过招标方式采购的。在项目的投标过程中,由于大型项目涉及设计、投资估算、工程实施、融资、税务、法律、投资决策等多领域和多学科,隐性风险多、项目关系复杂,单纯依靠承包商自身的努力难以有效满足和实现大型和特殊型项目的竞标条件,这就需要包括工程咨询、工程管理、投融资顾问类咨询机构的帮助和支持。

诸如确定是否投标、是否投资,这些机构还要为承包商提供有效的竞标方案。没有投资经验的企业应选择低风险地区和熟悉行业的项目进行尝试性投资,避免

开始阶段介入复杂项目。

但项目前期的投入风险会阻碍企业聘请专业咨询机构,若项目未成功获取,则前期投入无法收回,企业成本管理压力大,这可与专业咨询机构协商尝试共担风险,共享收益的合作模式,妥善处理项目前期咨询费用的承担、分摊及补贴方式。为节省费用,也可采用聘请专家、顾问的方式。

PPP项目投资决策的核心因素

PPP项目投资决策涉及了多种因素,例如投资回报率、风险、融资、税务、政策、法律、环境等等,但对企业而言,投资决策的核心要素是投资回报率、风险和融资三个核心因素。

1、BOT/PPP项目测算投资年回报率最低要在12%以上,一般应在18%。

2、投资的风险是多方面的。在投资决策阶段,运用风险评估工具,制作风险模型,进行风险分析。对企业而言,风险可控是投资决策的主要依据之一。

3、融资是企业应关注的第三个核心要素。在PPP项目中,企业要运用高融资杠杆和表外融资的特性,扩展业务。

对企业而言,一是通过合同结构、合同模式,例如take-or-pay(照付不议)合同,融资结构、担保和保险安排,使项目具有可融资性。二是采用项目融资的方式,而非公司融资的方式进行融资。

采用项目融资的优势:1、有限追索,控制风险;2、控制母公司资产负债比;3、受项目发起人的资产规模、资信等限制少;4、可利用“财务杠杆”,投资特大型项目。

以上三个核心要素,投资回报是三个要素中的本质,也是企业做PPP项目的根本动力和目标。

PPP海外项目的风险和市场选择

PPP项目的风险可分为政治风险、经济风险和项目风险三类。

中东国家政治体制有隐患,政策法律也不成熟,面临的风险更多更大。而

GCC(海湾阿拉伯国家合作委员会)六国要优于其他国家。

在分析决策中要对每一个可能发生的风险进行疏理,分析确定发生概率,逐一研究防范和管控措施。“凡事预则立”,关键在于项目投资人能否事先辨识各种风险。

但在任何一个国家,任何一个项目都不会聚集所有的风险。投资者可通过合同结构、融资结构、担保和保险等安排,与公共部门合理分担风险,在项目实施过程中控制和管理风险。相比较,对海外PPP项目投资的风险要低于境外投资的收购兼并、投资建厂等。

世界上没有一个市场是不存在风险的。对企业而言,在PPP项目东道国市场选择上,应主要考虑如下方面:

1、国家风险,即政治风险的程度。投资者应判断东道国是否有战争、内乱、政府更迭、项目批准风险,是否有国有化、征用风险。投资者应从东道国对待外国投资者的历史、现状和前景三方面进行深入分析。

2、东道国的债信评级。可借助现有的评级机构,如标准普尔等评级机构的债信评级,从宏观上了解东道国市场的投资风险。

3、法律制度和法律的完善程度。一个拥有健全和完善的法律制度国家其投资风险要小的多。投资者应了解东道国是否有BOT/PPP相关立法。如果没有,应研究东道国其他经济法规能否解决PPP投资项目的法律保护问题。

要了解东道国是否加入了联合国有关投资的多边投资保护协定,中国是否与所在国签订了双边投资保护协定,以便在发生争议时获得投资保护。

4、金融市场开放程度。是否是自由外汇国家,是否允许投资所得顺畅地汇出。如是外汇管制国家,应由东道国政府主管金融部门作出承诺,保证投资者投资收益的汇出。

5、税务优惠和安排。东道国是否对投资项目有税收优惠政策和安排,中国是否与所在国签订了避免双边重征税协定。企业在投资中应聘请专业的税务公司或会计师事务所进行投资税务安排。

BOT/PPP项目选择

应当说,任何一个在一定年限内收益大于应付本金和利息,并产生一定合理

回报的项目都适合于BOT/PPP项目。

因此,PPP项目可用于矿产资源开发、水电、火电、水务、通讯、公路、桥梁、铁路、港口、地铁、城铁、机场以及制造业,还可以广泛应用于行政设施、教育设施、卫生设施、安全设施以及休闲和文化设施。

对企业而言,根据投资资金的可回收程度、可融资性,选择PPP项目的顺序如下:

1、矿产资源开发;

2、水电、火电、水务项目;

3、通讯项目;

4、公路、桥梁、港口、铁路、地铁、城铁和机场项目;

5、制造业、行政、教育、卫生、安全和休闲/文化设施。

上述项目顺序给企业从事PPP项目多种选择性,企业可根据东道国和项目的具体情况选择适合于自己特长的PPP项目。

PPP是高层次、能获得长期而丰厚回报的工程承包建设模式,若没有资金、人才,管理、技术、技能等,无法涉足PPP。因此BOT/PPP项目不是所有公司都能做的,也不是所有项目都适合中国公司以BOT/PPP形式承揽。

顶层设计的盈利关键

这主要集中聚焦在与政府协议中关于服务产品的数量、质量、价格、税收、付款与结算,相应的约束条款,对同类竞争项目的限制等,并体现在风险是否公平合理地分配给了参与项目的各方分担。

协议约定的价格和收费水平往往是决定项目整体收益的关键因素。这种协议已在很大程度上控制和锁定了风险,并决定了项目盈亏及盈亏多少。

在“顶层设计”中,要解决好:

1、市场风险或购买方应包购或包销的产品数量与价格;

2、政府对竞争性项目附条件审批限制;

3、建立风险和调价机制应对市场变化和通货膨胀,保证原料价格、产品价格或收入能覆盖成本和利润,要明确调价公式、调价程序、协商谈判的原则等;

4、特许期末资产处置方式;

5、当法律和政策缺乏一定稳定性时,私营投资方可要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿,或要求政府对可能出现的政策、法律风险做出承诺;

6、税收,就PPP项目来讲,有很多政府,为了鼓励私营企业承做PPP项目,他可能愿意给予一些税收优惠,也可能有一些空间让PPP项目承包商去谈,对此企业要有所了解,同时要注意签订合约公司的注册地可能带来的税赋是不一样的。

融资模式的成败在于风险分配

PPP项目投资者能否取得成功并获得利润,关键取决于项目参与各方能否将已识别的各种风险合理、有效的分配给参与方共同分担。

合理的风险分配需要遵循一定的原则,这些原则必须具备两个功能:1、分配的结果可以减少风险发生的概率;2、各方有能力控制分配给自己的风险,并为项目的成功而有效地工作。

符合以上功能的风险分配原则应当是:

1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置,能减少风险发生的概率和风险发生时的损失,从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的,同时由于风险在某一方的控制力之内,使其有动力为管理风险而努力。

2、承担风险的程度与所得回报相匹配。PPP项目中存在一些双方都不具有控制力的风险,如不可抗力风险,对这类风险,分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本,政府减少风险发生后所导致的损失和私营部门承担风险的意愿。

如果私人部门要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本,则公共部门是不会接受的,因此承担的风险程度与所得回报应相匹配。

3、承担的风险要有上限。项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计要大得多。出现这种情况时,不能让某一方单独承担这些过大的风险,应该遵从承担的风险要有上限的原则,允许对风险分担进行有限度的调整(这需要事前约定)。从而保证项目的正常进行。

在上述原则下,系统风险中的国家级风险,如政治风险、法律风险等主要应由政府承担;市场级风险,如经济风险、违约风险、不可抗力风险偏向于参与各方共担;而项目级风险,包括大部分非系统风险、投标不成功的风险等基本都由中标的项目公司承担。

公平、合理而有效的风险分配结果不是“天上掉下来的”,是要靠艰苦细致的谈判和搏弈实现的。不认真做好这一步,风险分配的权重必然倾向企业去承担

较多风险。

金融机构对项目贷款的定价是基于对项目风险及风险分担的分析判断,为了降低金融机构的风险预期,从而减少金融机构要求增加的风险附加率(溢价利率),私营合作方必须全力化解风险或是将风险转移给其他团体。

谈判要有专业知识、要熟悉PPP通行原则和惯例,要有良好心态,既要据理力争,也要向政府或公共机构进行有理有利的宣讲。

谈判要有详细预案,有力保的部分,有可退让和妥协的筹码。有熟悉业务的专职翻译、律师等。

在做好顶层设计和风险分配基础上,BOT/PPP是可以获得长期收益的好项目,而营利大小,很大程度上主要取决于与政府的特许权经营协议和合作合同。


    项目风险应对措施

在风险分担责任落实前后,要研究出自己分担的工程项目风险的应对策略,包括:

风险回避。如果发现项目风险发生的概率很高,而且可能损失也很大,又没有其他有效的对策来降低风险时,应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法,使其不发生或不再发展,从而避免可能发生的潜在损失。

风险自留。可分为非计划风险自留和计划性风险自留两种。

风险控制与化解。风险控制措施应当形成一个周密的、完整的损失控制系统,一般应由预防计划、灾难计划和应急计划三部分组成。

风险转移。通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。

企业对PPP项目风险识别和应对措施,主要集中和体现在前期和中标初期,这时识别风险和采取应对措施事半功倍。

企业中标后就成为BOT/PPP合同结构中的主导者,在项目实施步骤上,不应急功近利,而要以长远获益为目标,实行最严格的质量管理,合理实现建设阶段的利润。

同时为控制建设成本超支风险,PPP项目也应采用EPC总承包方式进行实施。项目的运营和管理也要组建或聘用专业公司进行。

在项目各阶段都要落实责任制,控制成本,保证质量。在实现项目全寿命管理服务成本最低中,项目公司股东才能获得高额投资回报。


实务分析PPP项目全周期监管过程梳理

    随着国家有关PPP的政策连续密集出台,PPP模式持续获得市场的广泛关注,未来国内的PPP项目总量或超万亿元级别。当前,各地PPP项目不断推出和落

地,如何解决政府部门对PPP项目的监管问题显得愈发刻不容缓。

在PPP模式的推广过程中,政府应逐步建立起对PPP项目的监督机制,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,优先保障公共安全和公共利益。

简单来看,PPP项目全周期监管主要包括如下内容:

项目公司设立。在PPP项目中通常要求中选的社会资本为PPP项目设立专门的项目公司,项目实施机构应监督中选的社会资本在《PPP项目合同》约定的期限内在项目所在地注册成立项目公司,同时还应确保项目公司的组织形式、股东出资比例、经营范围和期限等均符合《PPP项目合同》约定。

此外,项目实施机构应监督项目公司各股东按照约定的进度要求足额完成对项目公司的出资,并有权要求项目公司提交证明出资已完成的相关文件。

项目融资。项目实施机构应监督项目公司按照《PPP项目合同》约定的进度签署融资合同,并完成融资交割,有权要求项目公司提交其与金融机构签署的所有融资文件和放款凭证,防止企业债务向政府转移。

保函。项目实施机构应在《PPP项目合同》中明确提出对社会资本履约保证的强制担保要求,建立建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的全周期履约保函体系,并监督项目公司按照《PPP项目合同》的约定提交各项保函,有权按照《PPP项目合同》的约定针对项目公司的违约行为兑取有关保函的相应金额。

工程建设。工程建设过程中,项目实施机构应加强工程进度和质量的全程监督,根据适用法律对项目公司选择勘察机构、设计单位、施工总承包商、分包商、设备供应商和监理公司等单位的合法性、合规性和履行《PPP项目合同》相关约定的情况进行审查,并要求项目公司将选择上述相关单位的招标文件、最终选定单位的基本情况、相关资质和与其签署的相关合同等复印件提交备案。

项目实施机构应在项目公司完成勘察、初步设计和施工图设计过程中加强双方的沟通,并应要求项目公司将通过相关职能部门批复的最终成果文件和相关批复等提交备案,在工程建设过程中要求项目公司定期提交工程进度报告和监理报告,确保工程进度要求满足《PPP项目合同》中的相关约定,同时确保施工和设备采购的标准不低于《PPP项目合同》中的相关约定。

项目实施机构(或委派专业机构)应定期或非定期地在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工现场进行检查,强化质量、安全监督。

项目实施机构(或委派专业机构)应派代表参加项目工程的相关验收工作,审核验收记录(报告)、竣工验收文件和竣工图纸等文件。

项目运营情况。项目投入运营后,项目实施机构应对项目公司的运营进行全程监督,加强对公共服务质量和价格的监管,根据《PPP项目合同》约定,监督项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,并要求项目公司披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息,确保项目产出符合行业技术标准或服务技术规范和《PPP项目合同》的约定标准。

项目实施机构应建立对项目公司运营成本的定期审查制度,加强成本监审,并应要求项目公司按期提交按适用法律和普遍认可的中国会计准则、制度和惯例编制的经审计的年度财务报表。

在运营过程中,项目实施机构还可以积极推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,并将评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

在项目公司根据《PPP项目合同》的约定提出价格调整申请后,项目实施机构应组织相关部门或委托第三方机构将绩效评价结果作为重要依据对项目公司的申请进行核定和报批。

项目实施机构还应监督项目公司完善和落实各类应急预案,在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时,政府可采取应急管制措施。

项目公司的行为监管。《PPP项目合同》中除应规定项目公司的绩效监测和质量控制等义务外,还应保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对项目公司的行为管理。

项目实施机构应监督项目公司在履行《PPP项目合同》期限内的重要行为,要求项目公司在计划开展股权变更、抵押或质押等行为前向其提交报告,待项目实施机构作出明确回复后方可展开相关行为。

    若项目公司擅自做出法律、法规禁止的行为或违反《PPP项目合同》约定

的有关行为,比如擅自转让、出租特许经营权和擅自停业、歇业,有严重影响到社会公共利益和安全等行为,项目实施机构应对其实施临时接管,同时确保临时接管期间项目的正常运转和公共服务的正常提供。

中期评估。项目实施机构(可委托第三方专业机构和专家)应每3~5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制订应对措施。

移交后的绩效评价。项目移交完成后,项目实施机构(可聘请第三方专业机构)应牵头并组织其他相关部门对项目产出、成本效益、公众满意度、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

 

案例共享

案例共享供水领域PPP典范现代咨询杰作——江苏徐州骆马湖

湖水清澈,碧波荡漾。3月的骆马湖春潮涌动。

从位于江苏省徐州市新沂窑湾镇境内的骆马湖取水口到徐州经济技术开发区徐庄水厂(第二地面水厂),再到刘湾水厂(第一地面水厂),80公里长的施工战线上,处处是繁忙的建设现场。

再过6个月,清纯的骆马湖水将通过原水管线长途跋涉,经过徐庄水厂先进的制水工艺生产出的自来水,流入千家万户,

骆马湖水源地及原水管线项目于2014年10月15日开工建设,今年9月将实现正式供水。不到两年的时间里怎么能完成如此浩大的工程?记者在采访中了解到,这强大的动力就源自徐州市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,将骆马湖水源地及原水管线工程列入PPP

 

抢机遇:入选全国首批30个PPP示范项目

今年2月16日,在江苏省政府采购网上,一则《徐州市骆马湖水源地及原水

管线PPP项目中标公告》,赚足了PPP业界的眼球。这不仅因为该项目为总投资

24亿元的大型供水项目,引起北京首创、粤海集团、北控集团等国内一流大型供水集团企业竞争,也因为它是财政部首批确定的30个PPP示范项目之一,从项目本身的投资规模、风险分担、交易结构、回报机制、合同条款以及引领示范、社会效应等方面都备受各级政府、行业机构和供水企业的关注。

为规范推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,形成可复制、可推广的实施范例,充分发挥示范效应,财政部确定了全国首批30个PPP示范项目,徐州市骆马湖水源地及原水管线项目和城市轨道交通1号线一期工程项目位列其中,投资额占这30个项目总投资的10.2%。

徐州市委、市政府高度重视PPP项目推进工作,成立了以市长为组长的PPP工作领导小组,领导小组办公室设在市财政局,并于2015年3月,在全省率先出台了《市政府关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》,指导PPP规范运作。为有序推进徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP工作,成立了以分管市长为组长的原水PPP项目领导小组,领导小组下设工作组,由市财政局分管局长为组长,市水务局分管领导及政府资本方代表徐州市新水国有资产经营有限责任公司(以下简称“新水公司”)主要负责人为副组长,负责PPP项目日常推进工作。

市PPP办公室主任、市财政局局长李京城说,在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式,是落实党的十八届三中全会精神的重要举措,也是推进财政体制改革和政策创新的必然要求。骆马湖水源地及原水管线工程具有典型的PPP特征,一定要按照财政部要求做成标准的、规范的PPP项目,通过充分竞争引入社会资本先进技术和管理经验,实现政府、社会资本、社会公众的三方共赢。

 

骆马湖水源地及原水管线PPP项目有以下几个特点:

持续经营:鉴于球墨铸铁管及泵站房屋设计寿命在50年以上,且管线铺设占整个项目总投资的82%。在PPP项目实施中,工作小组以每周例会方式多次论证、研究,按照政府和社会资本“合伙做企业”思路,创新引入“持续经营、债务延续”理念。原水管线及房屋等资产按50年计提折旧,30年后政府有偿回购项目公司剩余资产,突破了特许经营期限30年的概念。经测算,如按30年特许经营期内全部计提折旧计算,初期财政补贴将超过2亿元,按目前运作方式,初期财政补贴在1亿元以下,实现了地方财政各年度支出的平滑处理,大大减轻了当期财政负担,也符合财政代际公平原则。

充分竞争:该项目为财政部首批示范项目,市场关注度高,且边界涉及清晰、风险分配合理,在项目推进阶段就引起国内众多水务企业关注。为使项目充分竞争,进一步降低项目收益,市水务局分别于2015年9月16日、10月21日在江苏省、徐州市举办的PPP推介会上面向全国将项目进行了推介,并邀请国内一流供水企业参与竞争。

提高运营效率:该项目采取PPP模式,不但可以盘活政府存量资产,充分发

挥财政资金杠杆撬动作用,还能快速提高原水供应的服务能力,避免了由政府直接运营带来的效率低下、人员臃肿、成本增加等问题;广东粤海控股集团有限公司(以下简称“粤海集团”)中标后,凭借其向香港、深圳、东莞等多地供水经验,可以更加高效运营原水项目公司。

培育人才:由于项目实施初期,国内缺少可借鉴的供水PPP项目案例,每个环节都由市财政局、水务局、国资委、新水公司、咨询机构、会计师事务所、律师事务所等多家单位共同探讨、比选最优方案。自2015年3月正式启动项目算起,从项目的识别推出、完成物有所值评估、财政承受能力论证、编制实施方案,到进入政府采购程序直至落地,整个实施过程经历了近一年时间。骆马湖水源地及原水管线PPP项目的落地,在积累经验的同时,也完成了PPP人才的锻炼、储备,为徐州市后续PPP项目的实施打下坚实的基础。


惠民生:真正建成让群众受益的民生工程

作为区域性中心城市,徐州仅有一个地面水厂,随着经济社会发展和城市日益扩大,供水矛盾逐渐显现。为提高供水水质,压采地下水、增加地表水供应能力,涵养地下水资源,保证城市供水安全,经过反复调研论证,市委、市政府决定实施第二水源地工程。

骆马湖是我国第七大淡水湖,湖区面积375平方公里,总库容8亿立方米,水质常年保持在Ⅲ类,深水区可达Ⅱ类水标准,水体自然净化能力强,是徐州境内和周边最安全、最可靠的战略地表水源地。为确保徐州市供水安全,让百姓喝上优质水,市委、市政府决定建设骆马湖水源地及原水管线项目。项目概算总投资20.8亿元,为保障项目建设资金需求,新水公司先行融资用于项目前期建设,已取得农业发展银行贷款7亿元,期限8年,综合成本为基准利率加工程保险费;兴业银行、江苏银行10.92亿元银团贷款,期限12年,综合成本为基准利率;中国农发重点建设基金2.88亿元,期限10年,年化综合成本1.2%。项目建设主要内容包括水源地、取水泵站、加压泵站、管线铺设等内容,其中铺设球墨铸铁原水管线145.5公里(含双线部分)。

市水务局局长卜凡敬说,实施骆马湖水源地工程,不仅能满足徐州主城区供水问题,还是一个造福千万徐州人的民生工程。除了主要供应徐庄水厂原水之外,未来还将分别向睢宁和邳州每天输送10万吨水。同时,还向刘湾水厂每天供应20万吨原水,腾出原来供市区的下级湖的水源,用于供丰县和沛县,这样就形成一个全市区域供水的新格局。因此,骆马湖水源地及原水管线工程可以说是造福全市人民的一项最大的民生工程。


树标杆:积极探索建成全国示范项目的典范

自从全国首批30个PPP示范项目确定以来,财政部一直关注着这些项目的进展情况。2015年 7月16日,财政部PPP领导小组副组长、金融司司长孙晓霞督导徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目运作情况时表示:“该项目非常具有代表性,可作为财政部30个PPP示范项目中的标杆,在全国范围内推广”。

新水公司董事长兼总经理王智辉介绍了如何把这个PPP项目打造成全国标杆的。

在确定实施骆马湖水源地工程后,为提高原水供应服务质量及运营效率,减轻当期财政负担,市政府决定采取PPP模式,择优引入社会资本,成立原水项目公司统一运营徐州市原水。负责项目运作的新水公司是徐州市政府批准从事市区水利、水务资产经管理的国有独资公司,主要负责水利基础设施投资、建设、管理以及供水、污水等水务市场经营管理等业务。

该项目在充分竞争的基础上,最终粤海集团凭借其出色的原水运营技术、财务与法务方案,从强有力的竞争对手中脱颖而出,将与政府代表方新水公司共同组建PPP项目公司(SPV)。粤海集团是广东省人民政府授权经营国有资产的综合性企业集团,成立于2000年,目前资产总额800亿元,员工1.2万人,旗下拥有4家香港联合交易所上市公司,全资及控股子公司逾250家,水处理规模1270万吨/日。

王智辉说,这个项目之所以能够成为全国PPP项目的标杆,完全依靠项目实施过程中严格按照国家PPP项目的要求,结合自身特点探索出一套成熟经验,形成可复制、可推广的实施范例。主要体现在:

运作模式。根据项目自身为存量项目的特点,结合国家PPP的相关政策,通过项目工作小组的多轮方案论证,采取PPP中的TOT(移交-运营-移交)运作方式。即政府将项目资产及运营权移交给原水项目公司,项目公司在授权期限内统筹负责市区原水项目的运营维护,在授权期限结束时将项目整体资产转让给政府或新的项目公司。

边界条件设置。为便于测算成本及补贴金额,经骆马湖水源地及原水管线PPP项目工作小组多次讨论研究、组织专家论证后,设置了项目边界条件,并报市政府审批。

运营期限

30年(含建设期半年)

运营范围

市区范围内原水供应以及邳州、睢宁、新沂等市县的地表水源原水供应

股比设置

社会资本A占股49%,社会资本B即省PPP融资支持基金或徐州市城建基金占股25%,新水公司代表政府占股26%(社会资本按照74%招标,项目公司成立后平价转让给江苏省PPP融资支持基金或徐州市城建基金25%股权)

资本金回报率

招标设定上限8%,实际中标6.96%

保底水量

初始年2016年为42万吨/日,给予2年过渡期,2017~2018年保底水量仍按42万吨/日设置,2019~2025年按增长率3%,2026~2035年按增长率2%,2036~2045年按增长率1%

 

信息公开。项目采取公开招标采购社会资本,每个环节都做到公开透明,2015年3月在江苏省财政厅公布的PPP项目首批咨询机构库中,以竞争性磋商方式公开选择咨询机构,最终江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为本项目咨询服务机构。2015年11月27日在省采购中心发布社会资本资格预审公告,12月21日在省采购中心发布采购公告,按照省采购中心采购流程, 12月23日、24日组织通过资格预审的社会资本现场察看微山湖、骆马湖原水现场,12月25日在徐州市水务局公开答疑。2016年2月2日在省采购中心开标,并在省专家库随机抽取专家评标,公示5个工作日无异议,2月16日发布正式中标公告。

报价设置。本项目PPP的采购内容为骆马湖原水资产及微山湖原水资产的特许经营及维护服务,项目的报价竞争点是政府采购社会资本的核心要素,通过社会资本对竞争点的报价,可达到充分竞争、择优选择的目的。本项目中,因单位原水供应服务购买价格采用运营成本补偿加合理收益原则进行测算,特许经营期内逐年的购买价格相对独立。报价竞争点设置为社会资本依据政府公示的30年单位原水供应服务购买价格进行上浮或下浮率的统一报价。

政府购买服务模式。本项目因前期投资额大与售水价格低产生的矛盾因素,为保证社会资本合理收益,政府需对项目进行补助,以提高项目自身收益,达到社会资本的合理预期。另一方面,本项目服务的接收方为自来水公司,基于自来水公司与政府长期对于水价的认同偏差,将直接影响本项目原水售水价格的确定。而社会资本无法预见这一敏感问题所带来的经营障碍,可能直接影响项目实施PPP模式的质量。所以,本项目采取政府购买服务方式采购项目公司原水供应服务,即由政府与下游自来水公司直接结算原水价格,以保障社会资本投资本项目的相关权益,风险合理分配。

赢利而不暴利。为防止原水项目公司产生暴利,根据《PPP项目协议》约定,从开始商业运行日起算,每三至五年进行一次中期评估,必要时可以进行年度评估。同时设计了“成本补偿+合理回报”收益模式,成本补偿金额指政府根据项目公司年度经营情况,弥补项目公司的经营亏损,合理收益金额指政府按照项目公司的初始投资,以合理收益率(即通过充分竞争的中标价格)逐年支付给全体股东的回报金额。项目实施推进过程中,经与多家社会资本沟通,社会资本方都坚持投资收益率需高于8%,经充分竞争、公开招标,最终中标价格6.96%,实现了物有所值,减轻了市财政未来30年的支付压力。

有偿移交。本项目建成后固定资产原值为24亿元,其中绝大部分资产为管道和房屋,其资产寿命不低于50年,特许经营期结束后项目公司尚存在资产残值,而项目公司贷款尚未清偿完毕存在银行贷款余额,政府将按照社会资本方持股比例支付给社会资本方对应金额。


求突破:在公共服务领域推广PPP项目

徐州市实施的PPP项目走在了全国前列,受到财政部领导的高度重视。2015年10月,财政部部长楼继伟到江苏调研时,专题听取了徐州市财政局PPP工作汇报,并给予充分肯定。

市PPP办公室主任、市财政局局长李京城说,骆马湖水源地及原水管线工程能够成为全国PPP示范项目的标杆,也为徐州今后实施PPP项目积累了宝贵的经验。它的意义在于,有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开;有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益,尤其是有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

今后,徐州市将在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与。

PPP的道路,在徐州会越走越宽广。

苏公网安备 32032202000153号