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义行PPP半月谈第 2 期
发布时间:2018-2-7 9:38:22                  点击次数:93


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【PPP快讯】

1、【义行动态】江苏义行律师事务所入围中标徐州市PPP项目专业咨询服务机构

2、江苏省印发《江苏省PPP融资支持基金实施办法》

3、七部委印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》

4、中国保监会、财政部印发《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》

5、财政部、保监会联合发文:保险机构要规范开展PPP业务 不得为地方政府变相举债提供便利

6、八部委发文:推动航运金融发展 加快PPP等模式推广

72018中国开启城镇化3.0 特色小镇成重头戏

8、中铁建工涉嫌造假 7亿元项目或被废标

97家企业串标被通报 2家拒不承认被清出建筑市场

10、海南:将积极加大对规范PPP项目的支持力度

11、山西:加大考核力度,督促各市加快推进PPP

12、广西:按PPP项目轻重缓急分层次、有重点地推进

13、陕西:在污水垃圾处理领域,全面实施PPP模式

14、民企中标PPP项目15强排行榜

15、第四批PPP项目即将推出 重点聚焦民生领域

162017江苏省PPP十大新闻评选结果公布

172017年度徐州市PPP十大新闻评选结果公布

【PPP实务】

1、兴延高速公路PPP项目案例

2、如东县中医院医养融合PPP项目案例

【PPP实操】

如何编制PPP绩效考核方案

【PPP观察】

新形势下PPP实施方案几个常见问题的处理


                     PPP 快讯                   

1、义行动态】江苏义行律师事务所入围中标徐州市PPP项目专业咨询服务机构

1月25日, 徐州市政府和社会资本合作(PPP)项目专业咨询服务机构【项目编号:徐采招G(2017020)】中标结果揭晓,江苏义行律师事务所在20家投标咨询机构中脱颖而出,以投标最高价2400元每人每天的价格成功入围中标


2、江苏省印发《江苏省PPP融资支持基金实施办法》

江苏省印发《江苏省PPP融资支持基金实施办法》,由江苏省财政厅发起设立“江苏省PPP融资支持基金”,以加快推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,积极发挥财政资金的导向作用,充分利用金融机构、社会资本等资金和管理的优势,推动我省基础设施和公共服务领域投融资机制创新,促进全省经济和社会发展。

3、七部委印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》

126日,国家发改委联合中国人民银行、财政部、银监会、国资委、证监会、保监会等七部委印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》,明确市场化债转股细则:允许实施机构设立私募股权投资基金开展市场化债转股,支持民营、外资等各类所有制企业开展市场化债转股。允许将除银行债权外的其他类型债权纳入转股债权范围。允许上市公司、非上市公众公司发行权益类融资工具实施市场化债转股。符合条件的上市公司、非上市公众公司可以向实施机构发行普通股、优先股或可转换债券等方式募集资金偿还债务。


4、中国保监会财政部印发《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》

中国保监会、财政部近日联合印发了《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》,明确保险资金运用涉及地方政府举债融资行为的政策边界,提出要规范保险资金投资,坚决制止违法违规举债担保行为,引导保险机构和地方政府尽职履责开展举债融资行为,强化保险机构责任意识,防范化解地方债务风险,实现行业和实体经济发展的双赢。


5、财政部、保监会联合发文:保险机构要规范开展PPP业务 不得为地方政府变相举债提供便利

日前,财政部和保监会联合发文要求加强对保险资金的运用和管理,支持防范化解地方政府债务风险。         

文件指出,保险机构开展保险私募基金、股权投资计划、政府和社会资本合作(PPP)等保险资金运用创新业务,要遵循审慎合规原则,投资收益应当与被投资企业的经营业绩或股权投资基金的投资收益挂钩,不得要求地方政府或融资平台公司通过支付固定投资回报或约定到期、强制赎回投资本金等方式承诺保障本金和投资收益,不得为地方政府违法违规或变相举债提供任何形式的便利。鼓励地方政府和保险机构规范运用政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金等方式,支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节。坚决制止地方政府以引入保险机构等社会资本名义,通过融资平台公司、政府投资基金等方式违法违规或变相举债上新项目、铺新摊子。


6、八部委发文:推动航运金融发展 加快PPP等模式推广

人民银行、海洋局、发改委、工信部、财政部、银监会、证监会、保监会八部委日前联合印发了《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》。《意见》提出,推动航运金融发展,加快政府和社会资本合作(PPP)、投贷联动等模式在海洋领域的规范推广;积极发挥各类基金对于海洋经济发展的支持作用。


7、2018中国开启城镇化3.0 特色小镇成重头戏

未来对特色小镇的认定或将标准化。我国首个建设特色小镇的浙江省,日前出台全国首个地方版《特色小镇评定规范》。我国城镇化已从资源、要素、产业向城镇集中的1.0,城市病显现的2.0,进入城市功能疏解的3.0时代,并将通过乡村振兴、特色小镇、城市化多政策、多手段实现。


8、中铁建工涉嫌造假 7亿元项目或被废标 

122日,《经济参考报》刊发题为《中铁建工涉嫌造假 7亿元项目或被废标》的调查文章。该报记者结合报料线索开展调查,曝出中铁建工在中标南京扬子科创中心三期项目过程中存在私刻国家机关印章,伪造、变造公文和证件,提供虚假资料和发布虚假诚信承诺等多项造假行为。上述罪状一旦坐实,那么等待着中铁建工的不仅是7亿元的到手项目被废标,甚至可能被追究刑事责任。

97家企业串标被通报 2家拒不承认被清出建筑市场

近日,陕西省住建厅对江西建工第一建筑有限责任公司等七家企业串通投标行为进行了处罚通报。处罚情况如下:

一、5家企业如实说明问题,承认串通投标行为。对中兴建设有限公司、广东省基础工程集团有限公司、武汉建工集团股份有限公司、中建四局第三建筑工程有限公司、江西昌南建设集团有限公司五家企业违法违规行为分别处以罚款31万元。

二、2家企业承认投标文件制作机器码一致问题,但不承认其串通投标行为。对江西建工第一建筑有限责任公司和海天建设集团有限公司串通投标严重违法违规行为全省通报,在陕西省建筑市场监管与诚信信息一体化平台计入不良行为一次,清出陕西建筑市场。     

从通报结果可见,建企对串标行为承认与不承认,受到的处罚大不相同这点企业负责人与经营管理层需要引起重视,处罚事小,被清出当地建筑市场事大。这意味着以后将不能在当地承接相关工程,这笔损失可谓不小。


10海南:将积极加大 对规范PPP项目的支持力度

2018年,海南省仍将规范推进定调为PPP改革工作的主要基调,提出既要讲规范、也要讲推进,全力推动提升公共服务质量和效率。        

继续完善制度,强化规范主题。全省PPP制度体系已经初步建立,并结合海南省实际情况出台了一系列规范性文件,为规范PPP模式改革提供了制度保障,省里及市县各管理部门要确实履行起监督、指导责任,严格规范全省PPP项目识别、准备、采购、签约、执行等各个环节。


11山西:加大考核力度,督促各市加快推进PPP

2018年,山西省财政厅将在4个方面重点推进PPP相关工作。1.严格项目库管理,规范项目运作各流程。2.加大考核力度,督促各市加快推进PPP3.充分发挥PPP促进会的优势,推动PPP项目建设 4.统筹利用现有PPP基金、各种专项资金,对PPP项目给予支持进一步发挥PPP基金的带动作用,引导带动各级财政部门积极利用中国PPP基金与省PPP融资支持基金支持本地区的PPP项目。


12广西:按PPP项目轻重缓急分层次、有重点地推进

2018年,广西壮族自治区财政厅将坚持以“稳增长”为核心,将PPP作为创新政府管理方式的途径,拓宽社会资本尤其是民营资本进入渠道,拉动社会投资,促进经济发展。认真贯彻落实习近平总书记来广西考察指示精神,秉持“绿水青山就是金山银山”理念,充分发挥PPP在流域治理、海绵城市、环境监测等生态环保领域作用,引入社会资本的专业化技术和管理。


13陕西:在污水垃圾处理领域,全面实施PPP模式

2018年,陕西省将按照规范管理、防范风险、示范引领、健康发展的原则, 以规范为先导,示范为引领,风险防控为底线,推动PPP事业健发展。

具体内容包括:1.规范项目库建设。 2.继续做好全面实施,统一识别 3.用好陕西中政企合作基金,设立陕西省PPP基金。4.加强PPP咨询机构管理。5.加大培训力度。


14民企中标PPP项目15排行榜

截至2018115日,全国累计的PPP项目成交金额合计93616亿元,其中前15强企业中标金额总计高达45168亿元,占比48%。昨天秋天写了前15强企业的情况,15家企业中,仅有2家民营企业,分别是华夏幸福(3509亿元-6名)、东方园林(1022亿元-12名),可见大型民营企业在PPP领域的竞争实力不如大型建筑央企、大型地方国有建筑企业。              

尽管如此,我们仍然看到,民营建筑企业正成为PPP市场上不可或缺的力量,PPP模式让民营资金的投资热情不断激发,从相关统计数据看,民企参与的PPP行业领域也逐渐扩展,主要集中在市政工程、生态建设和环境保护、养老、水利建设、医疗卫生、教育、城镇综合开发等。

15第四批PPP项目即将推出 重点聚焦民生领域

由财政部等19个部委启动评选的第四批PPP示范项目即将发布。专家预计本批项目的规模会有所减少,但项目质量会大幅提升。目前,第四批PPP示范项目评审已结束。据财政部介绍,本次示范项目评选着力补足短板,重点聚焦连片特困地区发展、美丽乡村建设、生态环境治理、基本公共服务供给等领域,优先支持存量项目,通过示范项目引领带动,有效激发市场活力,推动提升发展质量和效率。


162017年江苏PPP十大新闻评选结果公布公布

日前,2017年度江苏省PPP十大新闻评选结果公布,江苏省财政厅2017PPP工作计划公布;江苏省发改委2017年传统基础设施领域PPP推介项目发布;江苏省2017年第二批PPP项目入库结果公布;宋义武副厅长在全省PPP项目培训班的讲话;江苏两家咨询机构入选中国PPP咨询论坛理事单位;92号文发布;江苏省PPP信息平台系统正式上线运行;《关于关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的实施意见》发布;江苏省PPP融资支持基金实施办法颁布;江苏PPP发展高层论坛:规范有序推动PPP高质量发展十条新闻入选。   

江苏PPP发展质量、创新举措、经验总结与理论研究均走在全国前列,截至201711月末,江苏全省入库项目633个(全国约7000个),总投资12469亿元(全国约10万亿元);已有211个项目成功落地,总投资4337.77亿元,吸引社会资本3576.84亿元,项目平均合作年限18年,社会资本股份平均占比80.27%。全年共计43个项目退出省PPP项目库(总投资637.22亿元),PPP项目库存量项目质量进一步优化。2018年,在政策与发展环境不断完善的大背景下,江苏省将进一步细化完善PPP规范要求,推进全省PPP工作健康可持续发展。

17、2017年度徐州市PPP十大新闻评选结果公布

日前,2017年度徐州市PPP十大新闻评选结果公布,市政府批复设立市PPP办公室和PPP中心、徐州市获中国PPP基金支持48亿元、率先建立PPP专家库、两项目入选全国十大水务PPP示范项目典型案例等十条新闻入选。 

这些新闻充分反映了2017年徐州市在PPP领域取得的工作成果。数据显示,2017年全市已落地和正在推进PPP项目94个,总投资1947.92亿元。其中:已落地项目36个,总投资835.98亿元,已落地项目吸引社会资本744.18亿元,涉及市政工程、交通运输、水利建设、保障性安居工程、能源、教育、社会保障、城镇综合开发等8个领域。         

2018年,在政策与发展环境不断完善的大背景下,徐州市将坚持规范引领、严格项目审核,加大宣传推介、着力开拓创新,进一步细化完善PPP规范要求,推进徐州市PPP工作健康可持续发展。


                      PPP 时务                   

1、兴延高速公路PPP项目案例

兴延高速公路位于京藏高速公路以西,呈南北走向,南起西北六环路双横立交,北至京藏高速营城子立交收费站以北,路线全长约42.2km。线路途径昌平、延庆两个区县,其中平原段约17.8km,山区段约24.4km。兴延高速公路工程按高速公路标准设计,其中平原段设计速度为100km/h,山区段设计速度为80km/h。项目总投资约143亿元。

兴延高速公路PPP项目实施方案经北京市政府批准采用PPP模式实施,北京市交通委员会为项目实施机构,北京市首都公路发展集团有限公司为政府方指定出资代表,政府方出资代表与中标社会资本按照49%:51%的股权比例注册成立项目公司,政府方出资代表不参与项目公司利润分配。

北京市交通委员会与项目公司签订PPP项目合同,代表北京市人民政府授予项目公司特许经营权,由项目公司投资建设和运营维护兴延高速公路项目,项目合作期限分为建设期和运营期,其中建设期约39个月,运营期为25年(自正式通车之日起至项目移交之日止),项目合作期限届满后移交政府部门。

项目特许经营权包括高速公路收费权、沿线广告牌、加油站及附属设施经营权。项目采用可行性缺口补贴付费机制,政府就约定通行费标准与实际通行费标准之间的通行费差额对项目公司进行补贴。

项目采用公开招标方式选择社会资本,最终中国铁建股份有限公司、中铁十二局集团有限公司和中铁十四局集团有限公司联合体中标,目前项目公司已组建完成,项目进入建设阶段。

兴延高速公路项目是北京市政府重点推进的项目之一,也是财政部第二批PPP示范项目,项目目前已顺利完成社会资本采购,进入项目执行阶段,兴延高速公路PPP项目是我国近期成功落地实施的公路运输PPP项目,在公路PPP项目实践操作领域具有典型意义。

公路PPP项目操作模式分析

公路PPP项目回报机制

在公路PPP项目中,经营性收费公路具备向最终用户收取车辆通行费的基础,实践中可以采用使用者付费或可行性缺口补贴回报机制。非收费公路项目不具备向最终用户收取车辆通行费的条件,可以采用政府付费回报机制,即对非收费公路项目,可以基于公路项目的可用性、使用量(影子收费)、绩效考核中的一项指标或多项指标的组合由政府付费,实践中一般是以项目的可用性与绩效组合或使用量与绩效组合的指标为依据,由政府支付费用。

、公路项目的技术等级和规模

在考虑公路PPP项目采用使用者付费或可行性缺口的过程中,政府职能部门必须综合考虑公路项目的技术等级和规模。《公路法》第59条的规定,符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的,由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路、由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路或由国内外经济组织依法投资建成的公路,可以依法收取车辆通行费。

、公路项目的所有权

公路项目的所有权,是指公路建成并通过竣工验收后,如何确定公路项目的所有权主体。目前《公路法》和《收费公路管理条例》中均未对公路项目的所有权设置作明确规定,但《收费公路权益转让办法》第35条规定:“受让方依法拥有转让期限内的公路收费权益,转让收费公路权益的公路、公路附属设施的所有权仍归国家所有。”此处未区分政府还贷公路和经营性公路,同时《收费公路管理条例》规定收费公路权益是指收费公路的收费权、广告经营权和服务设施经营权。据此可以推断收费公路项目的所有权归国家所有,即收费公路的项目法人只拥有公路的收费权,实践中也按照收费公路所有权归国家所有进行操作,但由于缺乏明确的规定条件,实践操作中的具体方式也存在差异。非收费公路的所有权设置在实践中也参照收费公路的相关规定执行。即公路项目的经营主体不享有公路项目的所有权。

、公路项目的移交

公路项目的移交问题,是指在利用PPP模式引入社会资本,投资建设和运营维护公路项目的过程中,即构建政府和社会资本的合作关系的过程中,通常会要求设定项目的合作期限,项目合作期限届满后,项目设施如何处置的问题。《公路法》第65条规定,有偿转让公路收费权的公路项目,转让收费权合同约定的期限届满,收费权由出让方收回。由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路,约定的经营期限届满,该公路由国家无偿收回,由有关交通主管部门管理。      

《收费公路管理条例》第38条规定,收费公路终止收费后,经鉴定和验收,公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,收费公路经营管理者方可按照国家有关规定向交通主管部门办理公路移交手续;不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的,收费公路经营管理者应当在交通主管部门确定的期限内进行养护,达到要求后,方可按照规定办理公路移交手续。       

《收费公路权益转让办法》第40条规定,收费公路权益转让合同约定的转让期限届满的,省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门应对公路项目进行鉴定验收,经鉴定和验收,公路符合收费公路权益转让时核定的技术等级和标准的,公路经营企业方可按照国家有关规定,在转让期限届满时向交通运输主管部门办理公路移交手续;不符合转让收费公路权益时核定的技术等级和标准的,公路经营企业应当在交通运输主管部门确定的期限内进行养护,达到要求后,方可按照规定办理公路移交手续。转让期限届满仍未达到要求的,交通运输主管部门应当收回公路收费权,办理公路移交手续,指定其他单位进行养护,养护费用由原公路经营企业承担。       

因此收费公路采用PPP模式的,合作期限届满的,经交通运输主管部门鉴定和验收合格后,应将公路项目移交给交通运输主管部门并办理移交手续。       

对于非收费公路采用PPP模式的公路项目,合作期限届满后是否需要将公路项目设施移交给政府部门,法律规范层面缺乏明确的规定。       

综上所述,基于公路项目回报机制、公路技术等级和规模、公路项目所有权和公路项目移交等问题的分析论述可知,公路PPP项目,实践中一般采用BOT模式进行操作,若公路PPP项目属于存量项目,则实践中一般采用TOT模式,转让标的一般是收费公路的经营权,若公路PPP项目属于改扩建项目,则实践中一般适用ROT模式。

五、公路PPP项目的合理收益

PPP项目的合理利润,是指社会资本利用PPP模式参与基础设施和公用事业项目的投资建设和运营维护过程中基于社会资本的投资获取的收益,社会资本获得合理收益是政府和社会资本构建长期合作关系的重要保障。         

参照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)的规定,合理收益率以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。同时可以将项目的合理收益作为公路项目投资人选取过程中的竞争性指标之一,即项目合理收益作为投资人进入公路PPP项目的主要考虑条件,通过公开招标等方式的充分竞争,确定项目的合理收益水平。        

在通过招标方式确定公路PPP项目的合理收益水平后,为保障项目长久持续运营,有必要对项目收益设计动态监管机制,通过动态跟踪、核算公路PPP项目的实际收入(包括政府付费)以及合理费用支出,计算公路PPP项目在已发生的合作期限内实现的收益水平。同时依据设立的收益分成机制,对项目收益未达到预期标准的,政府按照一定比例予以补偿,对于项目收益超过预期收益的,政府按照一定比例予以分成,即通过对项目合理收益的动态监督,确保公路PPP项目始终处于合理收益水平,防止项目投资人过分亏损而影响投资人长久持续合作的热情,也避免项目收益过高损害公众的利益。

六、公路PPP项目收费权的设立

公路PPP项目收费权的设立,是指在经营性公路PPP项目中设立公路收费权的过程,目的是获得合法批准,收取车辆通行费。       

经营性公路PPP项目收费权的设立,必须经历两个阶段,一是项目立项阶段对公路属性的确定,即在综合考量公路项目的技术等级和规模的前提下,确定公路项目是否属于收费公路项目,若属于收费公路项目,则需确定公路属于政府还贷公路还是经营性公路,公路项目的属性一经立项确定,则公路项目的经营管理主体不得擅自更改。立项阶段确定为经营性公路是公路PPP项目收费权设立的前提条件。存量公路PPP项目,按照《收费公路权益转让办法》的相关规定履行收费公路权益转让的前置审批手续是后续设立公路收费权的前提条件。         

二是公路收费权的批准,《收费公路管理条例》第七条的规定,收费公路的经营者,在依法取得批准后有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。必须在收费公路建成并验收合格后,方可收取车辆通行费,不得边建设边收费。收费公路经营者的收费权的设立和批准的主要内容为收费公路收费站设置的审查批准、收费公路收费期限的审查批准和车辆通行费的收费标准的审查批准,收费公路经营者取得省、自治区、直辖市人民政府审查批准后,即具备收取车辆通行费权利。


2、如东县中医院医养融合PPP项目案例

一、项目概况

如东县中医院始建于1958年,地处如东县掘港镇,是一所集医疗、急救、科研、教学、康复为一体,规模较大、功能较全、技术力量雄厚的“二级甲等中医医院”。医疗服务覆盖如东县全县100多万人口的医疗、康复和保健服务,如东县医养结合项目分两期实施,一期为医疗中心项目,总床位1000张,预计建成后年接待门急诊号次450000人次。二期为养老康复中心项目,拟建成具有中医特色“医养结合”的集医疗、养老、康复、护理、健教、养生于一体的中高档的综合养老社区,总建筑面积不少于10万平方米,一期、二期项目特许经营期均为20年。如东县中医院PPP项目领导组是该项目的实施机构,本项目通过竞争性磋商由陕西必康制药集团控股有限公司(牵头方)与同济会(医疗法人社团)联合体中标。本项目一期、二期项目范围以内的土地共计157亩,使用权性质均为国有划拨。

二、项目运作模式

鉴于如东县中医院一期医疗中心项目已于2013年9月份开始动工,属于存量项目,因此该项目采用TOT模式(移交-运营-移交),已开工建筑、装饰工程仍由原报建、代建及施工单位负责,工程竣工验收通过后经政府协调直接转让给政府与社会资本共同出资设立的项目公司(SPV1)。已投资本息按审计价由SPV1按实支付。          

如东县中医院属于公全民所有制“二级甲等中医医院”,其运营事项被划分为核心医疗部分和非核心医疗部分。其中核心医疗部分由如东县中医院自行运行,非核心医疗部分由SPV1负责运营管理并同时获得相应的运营收益,政府基于绩效考核还将另行支付政府购买服务的费用。运营期满后由SPV1将一期的医疗中心按既定的标准完好无偿地移交给如东县政府或其指定的部门。          

二期养老康复中心项目为新建项目,采用设计-建设-运营-移交模式(DBOT模式),合作期限暂定20年。政府与社会资本共同出资设立SPV2,政府提出规模、时间、需求等项目建议和要求,由SPV2负责设计、可研、立项、招标及建设全过程,建设资金由SPV2筹集、支付,社会资本负责整个项目的设计与建造。          

与如东县医疗中心项目不同的是,养老康复机构运营并未区分核心部分与非核心部分。康复中心竣工后直接由SPV2负责整个项目以及除一般医疗、日常护理、定期体检外的所有的养老服务并获得运营收益,运营管理主要采取使用者付费方式付费,同时,政府基于绩效考核的标准,拟给予SPV2一定年限内的政府可行性缺口补助。政府指派如东中医院作为该项目的医疗服务支撑单位,必须为该项目的正常运营提供相应的医疗服务,SPV2根据双方协议的优惠价格结算服务费用。特许经营期结束后,由SPV2按既定移交标准向政府方指定的部门移交。

三、交易结构

如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人并授权其与拟引入的社会资本共同出资成立一期医疗中心项目公司(SPV1)和二期养老康复中心项目公司(SPV2)。如东县政府与两个项目公司分别签署PPP项目特许经营协议将相应特许经营内容交给项目公司实施。一期医疗中心项目、二期养老康复中心项目的具体交易结构分别如图1、图2所示:

图1  一期项目交易结构示意图 

1、 如东县政府和社会资本方与中标社会资本签署PPP合作框架协议后授权如东县国有公司与社会资本方签署股东合作投资协议并共同出资设立SPV1(其中社会资本方出资60%,政府出资人代表出资40%)

2、 如东县政府与SPV1签订特许经营协议授权其对医院非核心医疗部分进行自主经营并自负盈亏(包括物业、食堂、医药用品采购等),核心医疗部分仍由如东县医院自主经营。

3、 SPV1与银行/银团签署融资协议获取贷款,政府方协助办理贷款手续,必要时可由股东方提供担保。

4、 如东县政府授权卫计委根据《1期医疗中心绩效考核暂行管理办法》对SPV1的运营情况进行绩效考核并向如东县政府及财政局反。

5、 如东县财政局在如东县政府的授权下根据卫计委的考核结果向SPV1发放考核付费。     

SPV1通过运营非核心医疗部分取得的运营收入及市财政局发放的政府付费向银行归还借款本息或向股东分配利润。

图2 二期项目交易结构示意图

1、 如东县政府和社会资本方与中标社会资本签署PPP合作框架协议后授权如东县国有公司与社会资本方签署股东合作协议并共同出资设立SPV2(其中社会资本方出资80%,政府出资人代表出资20%)

2、 如东县政府与SPV2签订特许经营协议授权其对除一般医疗、日常护理、定期体检外的所有的养老服务进行自主经营并取得收入

3、 SPV2与银行/银团签署融资协议获取贷款,政府方协助办理贷款手续,必要时可由股东方提供担保。

4、 如东县政府授权民政局根据《2期养老中心绩效考核暂行管理办法》对SPV2的运营情况进行绩效考核

5、 如东县财政局在如东县政府的授权下根据民政局的考核结果向SPV2发放考核补贴。

6、 SPV2通过运营养老服务取得的运营收入及市财政局发放的政府补贴向银行归还借款本息或向股东分配利润。 

四、项目收益与回报机制

本项目一期医疗中心项目采用“非核心业务营业收入+政府购买服务费用”的方式。SPV1与如东县中医院签订使用者付费协议后,通过非核心医疗部分的运营管理(包括药品供给、医疗器具设备采购、物业、食堂、超市、停车场及其他后勤等)从使用者方面获得运营收益,同时可从如东县政府财政局获取基于绩效考核的政府购买服务收益。       

二期养老康复中心项目收益来自“养老康复中心运营收入+政府根据绩效的可行性缺口补助”。项目建成之后,SPV2通过运营管理从使用者方面获得运营收益。同时,二期项目运营的特定时限内SPV2可从如东县财政局获取基于绩效考核的可行性缺口补助。

五、政府保障与配合

核心医疗部分与非核心医疗部分的划分直接影响投资人的收入来源测算与收益率的测算,进而影响投资人的积极性,因此政府必须在正式采购前完成项目的核心医疗部分和非核心医疗部分的划分工作,为投资人的报价提供准确的计算依据。同时,政府拟对二期养老项目安排财政专项资金,在养老康复中心的床位使用率低于一定比例时给予补贴,以充分保障二期养老康复中心项目的顺利运营。



                    PPP 实操               

怎么编制绩效考核方案?

一、编制绩效考核方案的思路

2014年以来规范实施的PPP项目,大部分还处于识别筛选阶段、准备阶段或者建设阶段,目前进入运营期的项目还不多,受传统模式“重融资、重建设、轻运营”的思想影响,PPP项目各方参与者对项目执行阶段PPP项目绩效考核体系的研究还不够。政府方应加强PPP项目绩效考核体系研究和建设,通过对PPP项目绩效考核和结果的运用,一方面能够为科学合理确定政府付费支出、客观评价PPP项目目标实现情况、项目效果和效益提供依据。另一方面也能实现监督社会资本方切实履行相关职责和义务,促进政府方维护公众利益,提升政府投资决策和行政监管水平,提高资金使用效率的目的。目前政府方已经认识到绩效考核的重要性,但是对于如何编制具备可操作性的PPP项目绩效考核方案存在许多疑问。

依据财金[2016]92号文《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第二十七条:“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。”结合实践中其他相关政策文件,总体来说,PPP项目绩效考核方案是以“项目投入、项目产出、实际效果、实现效益、可持续性、公众满意度”这六个层面为核心,然后进行细化,开展绩效考核。       

PPP项目存在许多共性,因此不同PPP项目的绩效考核方案是可以借鉴的。但每个项目都有其个性,绩效考核方案又不可能千篇一律,所以在编制绩效考核方案的时候要结合自身的情况,综合考虑项目运营、维护的需求,然后编制适合特定PPP项目的绩效考核方案。       

总之,在编制项目绩效考核方案的时候,总体上可以采取“三步走”的方法:第一步,搜寻相关优秀的示范项目,选取与所要编制绩效考核方案相类似的示范项目绩效考核方案,并将其作为参考样本;第二步,通过充分的交流、调研、谈判等确定项目绩效考核的指标及特殊需求;第三步,综合考虑项目建设、运营、维护的特殊需求。    

二、优秀绩效和方案示范        

本部分节选自财政部PPP中心第三批国示范项目:湖南省郴州市永兴县城乡安全引供水和“两区四园”污水处理项目)        

为切实加强对永兴县“两区四园”污水处理PPP项目的运营维护管理,保障城市污水处理安全运行,提高城市综合承载能力和城镇化发展质量,保障城市水质安全,提供城市生态环境建设质量,根据《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》(CJJ60-2011)、《城镇污水处理厂运行监督管理技术规范》(HJ2038-2014)、《湖南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》及相关技术规范,结合本项目的实际情况,特制订本办法。     

1、项目绩效标准      

运营期,本项目考核主要针对项目公司污水处理厂运营维护情况进行监督检查,考核内容分为:人员情况、工艺运行管理、水质管理、污泥管理、设备管理、安全管理、厂容厂貌管理、档案管理八个方面,具体考核内容及要求如下:     

1.1 人员情况     

(1)项目公司应该制订污水处理操作规程或类似的组织机构章程,明确各岗位的职能、任务、权限和责任;   

(2)污水厂主要技术工种上岗前必须都经过技术培训,企业内部应该建立完善的培训制度,并对主要技术工种进行定期培训、考核;    

(3)污水厂各生产岗位必须经过技术培训考试合格后持证上岗,包括:泵房运行工、净水工、化验工、特种设备操作工、管道工、营销员岗位等岗位。    

1.2 工艺运行管理   

(1)依据相关标准建立污水处理厂工艺运行管理技术规程及工艺技术参数情况,进水负荷率是否达到一定的要求。     

(2)年度分组检修和更新改造停水计划编制情况,厂区噪声和臭味控制情况,生产运行过程控制情况、运行记录和统计报表是否齐全。    

1.3 水质管理    

(1)污水处理厂污水应达到建厂环评批复的要求,水样的取样、保管和水质检测应符合相关标准和规范要求;    

(2)污水厂应设置专用化验室,具备污染物检测和全过程监控能力,按相关规定实施全过程检测,应制定化验分析质量控制标准,提高检测数据的可靠性,定期检定和校验化验计量设备;   

(3)进出厂水在线计量和检测设备联网情况。

1.4 污泥管理   

(1)污泥处理处置设施应与污水处理设施同期运行,并实行稳定、减容、减量的有效处理,加强污泥处理的运行管理,防止二次污染;    

(2)污泥含水率应符合建厂环评要求,污泥检测规范程度;    

(3)污泥处理设施应连续稳定运行,运行记录和统计报表完整度;    

(4)污泥的处理处置是否符合要求,产生的污泥及时处理和清运,外运污泥应符合相关要求。   

1.5 设备管理  

(1)设备完好率统计表和设备档案建立情况,设备检修和更新改造计划制定是否合理;    

(2)设备管理专业人员配置是否合理、设备管理制度岗位责任制、备品备件管理制度等相关制度是否健全;   

(3)设备实际运行情况和统计资料匹配程度。  

1.6 安全管理  

(1)污水处理厂安全管理制度是否健全、年度安全生产计划制定情况;  

(2)是否按规定设置安全设施,标志是否合理,电气设备和特种设备是否取得相应的证书或检定报告书;   

(3)建立各类应急预案,加强重点区域安全保障措施,及时处理各类突发事件;  

(4)每年至少开展一次安全隐患专项检查,并形成检查及整改记录,建立安全管理档案资料。  

1.7 厂容厂貌管理

(1)厂区内构筑物、建筑物、道路等整洁、是否满足安全生产需要;生产和办公场所整洁,厂区内绿化妥善养护;

(2)污水处理厂简介、工艺流程和效果图上墙情况;

(3)管道是否有破损泄漏,阀门井和计量井等井盖是否完好,井内是否杂物、积泥和积水,阀门和关键是否缺损和明显锈蚀;

1.8 档案管理

(1)建立完备的档案管理制度,包括资料的收集、整理、鉴定、统计、归档、保管、借阅、检查、销毁等规定和工作流程;

(2)相关电子类动态数据文件应定期进行更新,保证电子档案的完整性、准确性,并加以备份;

(3)技术档案应包括各级各类技术规范、标准和操作规程、设施设备台账、工程技术档案、巡查/维护/监控监测/人员出入记录以及技术状况分析报告、各类突发事件的应急预案等;

(4)污水厂应根据环境监督管理的要求,按照CJJ60的各项规定,建立分类信息台账,并收集、整理和保存污水处理设施建设及其运行的相关信息。

2、考核组织形式及考核方式

2.1 考核组织形式成立污水处理运营维护管理考核小组。  

组长:  

副组长:   

成员:   

考核组应具备对污水处理设备设施、污水处理日常运维较为熟悉的技术专家,可委托专业第三方共同完成考评工作。     

考核工作应包括现场检查、资料核查和外部调查三个方面。现场检查主要指通过现场对污水处理设备设施等的检查,对设备设施现有状态及运作状况、人员工作情况、工作环境等进行直观检查并打分。资料核查主要指通过对制度文件、工作记录和采购清单等的审查,了解其运维管理情况。外部调查主要指通过调查问卷、访谈、新闻报道等形式了解市民对于污水处理运维管理工作的看法。    

2.2 考核方式   

运营维护期内,政府方通过定期考核与随机考核相结合的方式,对项目公司运维管理情况进行考核,并将考核结果作为污水处理服务费支付依据。

(1)定期考核   

定期考核每季度进行一次,一般安排在当季末月月初进行,政府方提前通知项目公司,考核小组在随机选定的污水处理厂区域进行现场考核,项目公司应提供相关资料以供检查,另外可根据需要安排相关人员进行访谈,同时结合客户满意度调查结果形成季度考核得分。    

(2)随机考核   

政府方提前通知项目公司考核时间,现场随机选取污水处理厂区域进行考核,形成随机考核得分。随机考核每年至少进行一次。随机考核对于抽取的考核项目采用扣分制,未考核项目均按照满分计算。     

考核过程中发现缺陷,应拍照保留文件等形式记录,并向项目公司下达限期整改通知书,由项目公司进行整改。项目公司应根据整改通知书的要求进行整改工作,否则政府方可根据合同等相关约定从每年支付的可行性缺口补助中扣除相应金额。同时,若未在限定日期整改的,下一期考核将加倍扣分。    

3、评分办法     

本项目采用百分制考核评分办法,扣分项目扣至单项零分为止,人员情况、工艺运行管理、水质管理、污泥管理、设备管理、安全管理、厂容厂貌管理、档案管理,分值分别为10分、25分、30分、5分、10分、9分、7分、4分。    

(1)若季度内未进行随机考核,则季度考核得分等于本季度定期考核得分(加权平均值)。

(2)若季度内进行过随机考核,则季度考核得分=本季度定期考核得分(加权平均值)×0.7+随机考核得分(加权平均值)×0.3。

(3)年度绩效考核得分=各季度考核得分之和÷4   

4、政府补贴支付与绩效考核     

政府污水处理服务费根据当年绩效评价支付,当年绩效评价=当年各季度考核得分的算数平均值,绩效评价95(含)-100分之间政府补贴据实支付,95分以下每扣1分少支付污水处理服务费1%;80分以下每扣1分少支付污水处理服务费2%;低于75分约谈项目公司法人代表及社会资本方法人代表(联合体牵头方法人代表)并限定其三个月内整改完毕;如项目公司法人代表及社会资本方法人代表连续2次约谈,项目公司整改不到位时(绩效考核达到95分),暂停其当年维护费的发放;如果连续2个年度绩效考核评分都在75分以下,并且项目公司约谈整改不能达到整改目标,政府方有权提出终止合同。

5、其他说明   

本绩效考核办法中未明确的部分,按照实际考核期内国家、湖南省、郴州市、永兴县的相关法规规范执行。实际考核期内国家、湖南省、郴州市、永兴县的相关法规规范调整的,按照最新版本执行。

三、结语   

绩效考核是PPP项目实践中的重点,但是存在绩效考核体系考虑不全面、可操作性不强等问题,导致绩效考核的目标难以实现。本文初步探讨了如何编制PPP项目绩效考核方案的问题,以求在实践中为政府方或社会资本方编制绩效考核方案提供一定方便,但这只是权宜之计。目前PPP项目绩效考核的规定只有一些政策文件,且只是一笔带过,没有明确的操作细则。而绩效考核是PPP项目全生命周期的重点,从国家层面出台PPP绩效评价指引或办法,然后从行业层面建立起针对绩效考核指标体系的相关标准或规定,这才是规范PPP项目绩效考核的根本途径。


                    PPP 观察                

新形势下PPP实施方案几个常见问题处理

严格入库、清理存库项目的新形势下,各方面对PPP实施方案及评价论证有了更严格的要求。然而,在笔者最近参加对一些项目的评审时,遇到在投资额确定、评价论证指引的公式运用、“实质运营”的理解、招采是否适用财政部87号令等问题上,依然存在着百家争鸣的情况,对规范PPP相关工作存在不利影响,笔者在此想谈谈自己的观点,以期尽快对这些问题的处理统一起来。

一、关于投资额的确定

目前的PPP实施方案涉及的投资额,多数取自于项目前期的可行性研究报告,而目前的可行性研究报告,多数为政府前期工作,一般按照发改委《投资项目可行性研究指南<试用版>》等文件编制,或者说都是按照政府传统投资模式编制,与政府和社会主义合作操作的角度是有区别的,不应该直接取用,其中主要涉及几个主要问题:

1.征地费用     

许多项目往往习惯于把征地费用列入总投资,但实际上,根据财金(2016)91号、国土资规〔2017〕17号等文件规定,土地储备相关工作必须由相关锄地储备机构负责;同时征地费用并无实质运营内容,列入总投资相当于变相举债。退一步说,即使能够列入总投资,该工作往往在方案中列入政府相关部门负责,无论是项目公司进行相关补偿支付还是政府垫付项目公司再转付,都存在着项目公司无法取得该费用的进项票据带来增值税负过重的问题。

2.建设期利息      

建设期利息的来源是传统模式下对投资的预测,而PPP模式则是政府与社会资本合作,在计算政府财政相关支付义务时,往往作为总体回报,实质上包含了建设期在内的整体期限回报。如果计算建设期利息,必然产生重复计算的问题,除非在计算支付义务时的n取值考虑到这个重复因素。

3.流动资金       

该项费用同上条一样,同属于传统模式下的计算思路,在政府与社会资本合作模式考虑投资总体回报情况下,也不应该计算在内。

4.其他前期费用      

在政府付费、可行性缺口补助等具备政府支付义务的项目,往往政府做了大量的前期工作,并产生诸多费用。在这种情况下,是否列入总投资,要根据实际情况考虑。毕竟列入总投资,必然就会产生投资回报,白话说“羊毛出在羊身上”。   

如果列入总投资,在前期工作已经经过正式的招采程序、签署合同的情况下,必须注意要经过合同债务转移相关的程序。

5.上级补助        

在一些领域,项目建设会遇到存在上级补贴、奖励等问题,但是这些补助补贴的文件往往同样也是针对传统模式下政府自行建设的规定,在PPP模式下,补贴的主体根据文件依然还是政府相关部门,投向也依然是项目建设。目前除了交通部专门针对收费型公路PPP项目做了专门规定(投资补助资金作为政府对项目的无偿投入,不作为社会资本对项目投入的资本金)以外,其他都没有相关文件的规定,实际执行中也是五花八门,按照投向主要有两种方式:  

一是作为奖励无偿投给社会资本或项目公司,并监督其用于项目建设;

二是拨给地方政府,由政府选择使用方式,包括:作为政府出资资本金、冲减建设总投资额、作为向社会资本或项目公司付费的资金来源之一等。

笔者意见,为了便于操作,尤其是便于财务处理角度,此类资金应该最好明确为政府方出资的资金来源。       

即使不改变目前的做法,在冲减建设总投资额时必须注意,由于项目建设往往不可分割,所以通常仍由项目公司承担建设运营任务,政府向支付代建和委托运营费用。


二、指引公式的运用

在近期进行一些PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证评审时,王老先生看到,许多实施机构及其委托的咨询机构在计算相关量值时,往往对财政部物有所值评价、财政承受能力论证相关指引设定的公式进行改动,个人认为这种做法不宜推广。       

就目前常见对公式改动的几种情况分析如下:

一是直接选择不用指引公式:这种做法除了四川等个别省份出台文件就相关计算公式提出明确的可选规定外,就很容易产生五花八门的计算标准来,对招采、后期审计等造成无据可依的局面。

二是将绩效考核的应用直接改造公式,比如将考核系数等计入公式。这种做法的问题是,由于相关系数是个非固定值的变量,就容易产生对计算值的不同理解,评审时不利于评定报价。

三是将公式按照自己的理解拆分并定义。这种做法的问题,主要是公式拆分既没有明确的指引释义性文件依据,又容易产生不同的理解。      

更有一些对公式的改动较大,增减了一些变量,改动了运算符号,自然就更容易产生混乱。


三、对实质运营的理解和运用

多项文件对PPP社会资本方是否实质运营做出了明确要求,但具体何为实质运营却没有规范权威的解释。从现实情况看,笔者比较赞同划分广义运营、中义运营、狭义运营的方式:     

广义的实质运营,应该包括社会资本或项目公司有权对项目做出能够产生经营收入的所有管理行为,即自行进行核心业务管理并获得收入,委托第三方(包括政府所属、委派、指定的机构)进行核心业务管理并获得收入(支付对象包括政府),让渡项目建设内容的占用使用权获得收入(如对外出租等)。       

中义的实质运营,不包括上述的让渡占用权获得收入。      

狭义的实质运营,既不包括中义的内容,也不包括委托第三方进行管理并获得收入,即社会资本或项目必须自行管理核心业务并获得收入。

笔者建议,在实际入库管理中,可以根据制订标准(如地方政府财务状况),动态划分档次,规定哪些档次可以选用哪种含义的实质运营。


四、87号令的适用

PPP的业界之所以关注《中华人民共和国财政部令第87号--政府采购货物和服务招标投标管理办法》的适用,关键在于该令第十七条的规定是否应适用于PPP社会资本方的采购中。      

第十七条规定:采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。        

在实际操作中,对于PPP的采购是否应该遵守87号令争议的理由,无非还是因为很多项目存在建设内容,且占了政府付费义务的主要原因。对PPP付费最终目的即PPP项目的最终成果,也分为工程、服务、特殊的服务三种理解。将PPP最终成果作为工程和特殊服务来理解的,不赞同在招采中遵守87号令;将PPP最终成果作为政府购买服务理解的,赞同遵守87号令。      

但实际上,随着我国对招投标法的修订,包括取消最低价中标等,相当于进一步明确了业主负责制,给予业主权利的同时也赋予更大的责任。争议87号令的背后原因是,适用该令给业主在资格预审结算选定社会资本范围带来了一定的难度,而经过招投标的修订和体现的理念,在资格预审后续的采购活动中,实施机构是既有权利也有义务选择合适中标社会资本的,争议是否适用87号令已经没有实质意义。况且,PPP的最终成果是公共服务,本身也应该属于广义上的政府购买服务。      

因此,从严谨角度出发,在PPP采购社会资本时遵守87号令,已经毫无疑问是合法和明智的选择。









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