欢迎光临江苏义行律师事务所网站!
您当前所在的位置 : 首页 > 新闻摘要 > 原创文章
联系我们

联系我们

Contact us

咨询电话:0516-83713999
微信:yixinglawyer
邮箱:yxlawer@126.com
地址:徐州市解放南路246号文峰大厦北楼14楼(原江苏师范大学)
【原创】山雨欲来 PPP最严新规出台市场即将洗盘 ——财办金92号文解读
发布时间:2017-11-23 9:47:40                  点击次数:774

文:江苏义行律师事务所   王立

    

    日前,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称92号文),92号文出台的大背景是习总书记在今年年中全国金融工作会议上发表的重要讲话,该讲话传递出政府意欲把控金融风险的重要信号——严控地方政府债务增量,推行终身问责、倒查责任。从PPP诞生伊始,PPP市场资本在政策的利好下不断膨胀,呈几何倍数爆炸性增长,至今资本规模已超十万亿。PPP市场过度繁荣的背后潜藏巨额债务的隐忧,正值PPP风头正劲,“春风得意马蹄疾”之时,各种假借PPP之名融资,暗箱造作、违规举债的市场乱象纷涌而至,如何避免劣币驱逐良币的事件上演,政府也在不断的进行探索,从财金[2015]166号文、财金[2016]92号文到财预[2017]50号文再到近日的财办金[2017]92号文,规范PPP运作政策文件频频出台彰显政府真刀真枪遏制PPP债务风险的决心。

一、画皮易画骨难,伪PPP难渡入库关

    财办金[2017]92号文开篇就强调严格新项目入库标准,纵观全文新入库标准可归纳为三点:1、不适宜采用PPP模式实施的不准入库。2、前期准备工作不到位的不准入库。3、未建立按效付费机制的不准入库。

不适宜采用PPP模式的具体又可分为三类:一是不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的;二是因涉及国家安全或重大公共利益,不适宜由社会资本承担的,三是仅涉及工程建设,无运营内容的。本来PPP项目就是针对应由政府负责的公共服务领域而产生,这点可参见国办发[2015]42号文,只是在近几年的运作推广过程中被一些良莠不齐的咨询机构和别有用心的权威人士不断异化,偏离了项目本质,不明真相的实施机构盲目跟风,导致伪PPP大行其道、越演越烈,大有鸠占鹊巢之势,这次文件出台重新强调入库标准,不属于公共服务领域的不得入库,釜底抽薪从源头将伪PPP挡在门外。 

    前期准备工作不到位具体也可分为三类:一是新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;二是涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;三是未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。20177月发改委曾发布发改投资[2017]1266号文力推存量资产采用PPP模式,被业界认为是盘活存量的指南,此次文件对存量项目进入项目公司进行进一步规范。没有完成资产审批等手续就进入项目公司,没有进行评估就进行资产转移,存在模糊国有资产公允价值,放任国有资产流失的嫌疑,这类项目自然予以叫停。此外,有的项目在实际执行中因征地受阻、前期手续不全无法继续推进,丰满的理想不敌现实的无奈,前期工作的搁浅导致PPP项目难以逾越入库门槛。

    未建立按效付费机制具体包括三种:一是的指通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;二是政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;三是项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的项目的。本条规定将矛头瞄准绩效付费和绩效考核,绩效考核一直是PPP实施方案中社会资本方和实施机构谈判的传统重点内容,在社会资本方强势的情况下,其可能会提出一系列不合理的条款(包括付费机制与绩效考核的分离)以扩大自身盈利空间,为促成项目尽快达成合意,实施机构甘于自让城池,此举必然在长达几十年的合作期内带来政府负债隐忧。本次规定首次提出30%的下限,且不论30%的规定是否合理,政策的初心仍是意图弥补付费机制中的漏洞,强化社会资本方、项目公司的职责和义务,从而降低政府巨额债务风险,至于30%的比重将会在今后的PPP运作中展现其政策威力。

二、生于忧患死于安乐,PPP保库运动打响第一枪

    财办金[2017]92号文还强调要集中清理已入库项目,已入库项目不再享受过去的一劳永逸、高枕无忧的福利,对于实施机构来说,那些已经成功入库的项目此时应该引起足够警觉。此次文件用大篇幅详述集中清理已入库项目的五种情形(除前述不适宜采用PPP模式实施和前期准备工作不到位之外):1、未按规定开展“两个论证”。2、不宜继续采用PPP模式实施。3、不符合规范运作要求。4、构成违法违规举债担保。5、未按规定进行信息公开。入库难,保库更难,打响保库攻坚战已经迫在眉睫。

    未按规定开展“两个论证”涉及范围空前扩大,涵盖以下两种:一是已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的;二是虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。众所周知,物有所值评价是确保项目采用PPP模式优于其他模式的关键环节,而财政可承受能力论证是确保财政风险可控的不二选择。在现实操作中,很多地方政府为了加快项目进度,忽视了物有所值评价和财政承受能力论证的重要性,导致两个论证呈虚空状态,仅仅是由咨询公司出具一份文件走走过场就此翻篇。回归本源,之所以采用PPP模式而不是由政府直接投资建设,关键在于运营环节,也就是社会资本介入运营比政府亲自运营会节约大量经费,因此政府才将运营权交给社会,如果社会资本运营达不到节约的效果即“物无所值”,自然没有必要采用PPP模式,更勿论入库了。本次规范出台后两个论证不合格的项目将遭遇退库的严厉惩罚。

    不宜继续采用PPP模式实施具体表述为三种情形:一是入库之日起一年内无任何实质性进展的;二是尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的;三是项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。由于采用PPP模式运作的项目投资数额大,涉及多方主体,操作难度高,因此一般项目启动前期时间较长,而一年内无实质性进展则意味着该项目并不适宜采用PPP模式或者实施机构并没有真正做项目的热情,现实往往是政府领导班子一换就人走茶凉,项目搁置。此时就需要及时对这种僵尸项目进行清理,为其他有价值的项目腾出空间。对于10%的上限大家都已经耳熟能详了,财金[2015]21号第二十五条就清楚的写明“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,现在为了更多的项目能够入库,咨询机构也会建议通过政府基金性预算的途径来筹措资金,无论通过哪种途径,最终都要使得财政有足够的承受能力承担PPP项目带来的资金缺口。

    不符合规范运作要求具体表述为五种情况:一是包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;二是采用建设-移交(BT)方式实施的;三是采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;四是未按合同约定落实项目债权融资的;五是违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。财政部令第18号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》已经对规范政府采购人进行详细说明,甚至明文指出“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素”,此举就是为了让更多的社会资本进入,让市场大浪淘沙,充分的竞争来选择合适的申请人。92号文在这一点上是在反复的强调之前的一些规定,某种程度是与之前的政策前呼后应,逐渐形成PPP规范体系。

    构成违法违规举债担保也可以细化为四点:一是由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;二是政府向社会资本承诺固定收益回报的;三是政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;四是存在其他违法违规举债担保行为的。前面三种是具体的形式,后面一条则是兜底条款。在PPP实施方案中,明股实债、到期回购等都属于违法违规条款,政府对项目公司也不负有任何融资担保的义务,更不可能对亏损进行兜底,当然政府如果在项目公司注册资本金中占有一定比例,按照公司法的规定,政府不免除承担相应股比的责任,但这种责任绝不是兜底性的。PPP项目的融资主体是项目公司,融资主责在社会资本,这是PPP的应有之义。

未按规定进行信息公开包括两点重要内容:一是违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;二是未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息,或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。信息公开透明是阳光政府的基本要义,在网上政务越来越发达的今天,信息公开受到前所未有的重视,将PPP各项信息进行公开有利于社会的监督,保障公民的知情权、参与权,反观现如今的各大PPP信息平台,实施方案、两个论证、采购招标等信息难觅踪影,一方面是因为在项目操作中实施机构、社会资本、咨询公司为了利益平衡采用“折衷”的办法使得实施方案等信息不宜公开、不敢公开,另一方面是因为审核不严在项目实施过程中各种信息本来就先天不足后天畸形,信息天然缺失难以公开在所难免。

    财办金[2017]92号文是顺应PPP发展内在规律的产物,在各种因素的博弈之下,PPP项目或将在2018年迎来数量上的小低谷,数量上的减少并不代表PPP将迎发展寒冬,而是在为下一轮发展积蓄力量,经过一段时期的蛰伏,PPP模式的运作必将越加合理、合规。

王立,中共党员,西南政法大学硕士研究生,具有PPP、公司法、合同法、招标投标法等专业法律知识,有较强的实操技能,现为江苏义行律师事务所专职律师。



上一条:【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见
下一条:从一起典型案例看非法使用童工的权益保护

苏公网安备 32032202000153号