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【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见
发布时间:2017-11-16 9:25:01                  点击次数:308

PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见

文:朱静  江苏义行律师事务所

    PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手,自从2014年中央大力推广PPP模式后,PPP项目数量快速增长,财政部PPP中心数据显示,截至今年9月底,全国入库PPP项目数量达到14220个,计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个,总投资约10.1万亿元,其中已落地项目2,388个,投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场,毫无疑问,PPP改革成果初现,PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率,也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。

    但是,我们应当清醒地看到,在PPP发展的进程中中,一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,依然存在明股实债、政府变相兜底,无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题,为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。

这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视,近几个月以来,继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后,贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定,要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查,对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为,责令实施机构限期整改,这使得PPP监管力度明显加强。同时,为防止“重数量、轻质量”的情况,财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制,不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据,截至今年9月底,全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个,其中仅第三季度退库项目就达到635个。

    所有这些信息都释放出一个重要信号,中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府,如何在新的“严管”时代,规范运作好PPP项目,是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践,谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。

笔者认为,要想真正规范运作好PPP项目,应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目

一  随着PPP规范严管时代的到来,各级财政部门对PPP项目入库要越来越严,以江苏省为例:2017年第二批入库项目申报数量为231个,准予入库的仅为71个,安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库,大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此,笔者建议,为保证项目入库成功,在选择项目时应重点考虑以下几个方面:

1、关于项目选择:

避免纯政府付费的项目如:道路、管廊、安置房、园林绿化等;

提倡几种项目:农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容:

避免几种:房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目;

提倡几种:科技馆场、文体中心、科技创业园(大学生)、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营,有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模:建议总投资控制在10亿左右,对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大,建议在初步实施方案设计时,应考虑:整体规划立项,分别设计核算,分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力

二、在PPP的“规范严管”时代,纯政府付费的项目基本被禁止准入,有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此,要实施PPP项目,最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。

    笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验,建议可以从以下几路径考虑:

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目;

2、选择运作方式的综合利用,有运营存量资产的,可选择

TOT+BOT等模式化解政府存量债务;

3、用好配套资源补偿;

4、将土地使用权作价入股项目公司。

   以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定,具体主要有:

   国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号:“要完善投资回报机制,依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性,大多属于非经营性项目或者准经营性项目,无法仅靠项目本身,包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以,政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力,同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。

     财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中,可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营,以实现资金平衡并有合理盈利,但不得用于销售和转让”。

    国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20号)“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目,除可按划拨方式供应土地外,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。

以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间,但要应用合法合规和得当,就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险

三、实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件,是政府决策的依据,更是PPP项目顺利实施的基础和保障,其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑:如何选择合理的运作模式,如何设计科学合理的风险分配框架,如何建立合理的绩效考核体系,如何准确确定项目边界条件,如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现,一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大,条理不清,内容缺项,边界条件不清,风险分配不当,绩效考核空泛,财务测算错误等问题大量存在,为PPP项目留下了很多的风险和隐患。

财政部(2016)92号文、发改委(2015)2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求,但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关,没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议,应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用,严把实施方案的评审和论证关,将政府的风险和成本都降到最低,真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低,效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性

四、PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据,是整个PPP项目合同体系的核心,更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障,PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时,较之一般的合同,PPP项目合同还有较明显的特殊性,主要表现在:要求编制内容规范,应按照财政部财金(2015)156号文的要求编制;要求相关职能部门的规范审核(财政、法制、行业主管);要求审批生效(政府的最终批准时PPP合同的效力保证)等几方面。

    对于PPP合同的关键点,财政部财金(2106)92号文也有明确要求:一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险,并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;

二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩;

三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素,设定项目基准成本;

四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;

五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序,作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

    但实践中,许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款;仍没有将政府付费绩效考核挂钩;边界条件不清晰,风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议,PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件,应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关,真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度,对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”,力争将合同的风险和隐患降至最低。

    笔者也认为,如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制,以上所说的问题可能都会产生,更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患,最终导致政府和社会资本的合作失败,现实中不乏这类纠纷和案例的存在,希望能引起高度重视。

五、有效防范PPP项目招投标风险

五   PPP项目的招投标是整个PPP实施流程中最为关键的环节,同时,在项目的投标、开标及评标阶段都存在着大量的的法律风险,如:围标串标的行政或刑事法律风险,评标方法和标准不当导致的评标无效或承担行政责任的风险等,都会严重影响整个项目的顺利实施。因此规范PPP项目的招投标,有效防范整个招投标过程中的风险,是能够顺利实施PPP项目的又一重要基础。

    2017年10月1日起实施的财政部87号令《政府采购货物和服务 招标投标管理办法》对如何规范PPP项目的招投标都做出了明确具体的规定,如:设置投标条件和评标标准应紧紧围绕项目需求而不能脱离项目实际等等,相信只要严格按照87号令的规定和要求进行规范的招投标活动,就一定能顺利招到那个最适合项目运作条件和要求,同时政府也非常满意的社会资本。

    以上就是笔者在PPP项目实践中的几点主要心得体会,当然,规范运作好PPP项目,需要考虑的问题还有很多,比如:如何强化财政承受能力的论证,完善物有所值评价,加强项目融资监管,深化绩效付费机制等等,也是对PPP项目有着重要影响的问题,也需要在实践中重点关注。

笔者相信,随着“严管时代”的到来,PPP模式进入“稳健发展期”,规范有序运作才是实施PPP模式的“初心”所在,才是项目有可能真正落地的根本,才能真正实现运用PPP模式“成本最低 效益最优”的目标和方向。





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