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平台公司运作过程中存在的问题与对策
发布时间:2017-11-8 9:03:53                  点击次数:119

平台公司运作过程中存在的问题与对策

本文中的“平台公司”特指地方政府融资平台公司。根据国发(2010)19号文中的定义,地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。随后,财预〔2010〕412号进一步明确了融资平台公司承担政府投资项目融资功能,包括两类,一类是综合性投资公司,如建设投资公司、投资发展公司、国有资产运营公司,另一类是行业性投资公司,如交通投资公司、水利投资公司等。

平台公司当前的生存与发展环境已不比从前,可谓“内忧外患”。一方面已明确规定 “剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”,政府要求平台公司转型调整;另一方面平台公司在高速发展过程中也产生了诸多问题,面对的融资压力、产生的债务风险等不容小觑。笔者就平台公司运作过程中中产生的问题作如下阐述。

一、平台公司运作中暴露的诸多问题

    1.法律规范不健全——市场化运作难

平台公司的设立是地方政府为解决地方基建资金困难、规避预算法强制性规定的举措,本质上是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。新预算法出台前,国务院有关部门出台了一些法律或政策性文件对平台公司的运作作了一些零散的限制性规定,但其法律位阶低、规则不健全,对平台公司如何开展业务、其投资方向如何确定、公司如何运作等都未作系统规定。即使新预算法剥离了平台公司的融资职能,但对于存量债务如何置换未作具体规定,一刀切的规定仍难以有效解决台公司现存的矛盾与问题。

2.风险约束机制欠缺——债务负担重

虽然政府大力倡导平台公司转型升级,但就当前而言,转型升级的条件尚未建立。一方面,财政部明确表示2015年1月1日后平台公司举债不属于政府债务,平台公司的存量债务无法置换;另一方面,由于大部分公益性基建项目的资金回收期长,短期内难以收回成本,没有合理利润,有些地方政府盲目举债追求政绩,导致融资平台的负债率普遍偏高;而且地方政府多是以土地出让金作为还款主要来源,极易受到不稳定的房地产市场的影响。两方面的原因导致融资平台“内忧外患”,缺少有效的投融资风险约束与控制机制。

    3.政企不分导致多头监管——公司治理乱

平台公司诞生之初,被各政府文件定义为“具有独立法人资格的经济实体”,但实质上它一经成立就担当了地方政府融资代理人的角色,独立性难以保证。融资平台由谁决策、由谁领导、由谁监管没有明确。作为独立的企业法人,平台却没有设立独立的职能决策部门,受到财政部门及所在行业主管部门等多方监督,政企不分导致治理混乱、责任不清、效率低下。

二、关于平台公司运作的政策分析

2010年6月,国发〔2010〕19号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府对平台公司债务进行一次全面清理,并根据公益性与经营性,按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。地方政府仅在出资范围内对平台公司承担有限责任,实现平台公司债务风险内部化。

    2010年11月,发改办财金〔2010〕2881号发布了《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》,继续支持符合条件的平台公司通过债券市场直接融资,并进一步规范政府对平台公司的融资担保行为。

2012年11月,国土资发〔2012〕162号《关于加强土地储备与融资管理的通知》规定,由国土资源管理部门统一管理土地储备工作,要求规范土地储备融资行为,对于确需融资的土地储备机构,应纳入地方政府性债务统一管理。列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。此外,土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监督。从文件内容可以获悉,地方政府应引导规范平台公司的融资行为,避免过度依赖土地财政。

2012年12月,财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定,地方政府融资平台公司不得以公益性资产作为资本注入平台公司,以土地注入应经过法定的出让或划拨程序,并且地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源。此外,承建公益性项目的平台公司不得举借需要财政性资金偿还的债务,而地方政府也不得以国有资产为平台公司担保或承诺承担偿债责任。

2014年8月,新预算法以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力。

2014年10月,国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”并且提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

    2014年10月,财预〔2014〕351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》旨在清理2014年年底前尚未清偿完毕的债务,甄别政府债务,将政府债务分门别类纳入全口径预算管理中。

2015年12月,财预〔2015〕225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》也提出:“取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。”

2017年连续发布的财预【2017 50号、62号、87文,又重申了地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源 201511日起其新增债务依法不属于地方政府债务”,“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

从政策的调控思路可知,从国务院43号文开始,实现了由控制银行等金融机构的借贷行为向集中控制地方政府与平台公司融资行为转变,体现了从根源上防范地方债务风险、促进平台公司向市场化方向转型的新思路。

三、融资平台公司未来转型方向

自43号文起的各类政策文件对融资平台去政府融资职能的要求将其推到了风口浪尖,转型调整能否成功关系到平台公司的生死存亡。由于融资平台公司的双重角色特征,其转型必然离不开自身的变革与政府政策的支持。

    1、加强内控管理,增强市场化经营管理能力

平台公司要通过市场化改革,规范公司法人治理结构,着力提高适应市场化的经营管理能力,将平台公司真正打造成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立起来的、从事城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体。

(1)健全公司治理结构,建立重大投融资决策终身追究制度,使投融资监督管理工作常态化。

(2)平台公司的债务规模必须与公司的偿付能力相匹配,融资模式与公司发展战略有机结合,严格管理融资平台公司的投资、担保行为,建立投融资责任制度,提前防范风险。

(3)通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警等手段,增强有效管控财务和运营风险的能力,以提高资产流动性、提升盈利质量为目标,加大资产证券化,提高资产运作的能力,真正转型为独立自主经营的市场主体。

(4)通过实施城市规划建设项目,将市场化和公益性有机结合,打造好优势主业,加速资本扩张,规范好企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值。

2、创新融资渠道,建立多元化融资方式

我国平台公司的融资渠道普遍存在单一、不稳定的特点,因此应进一步拓宽市场化融资的渠道,创新融资模式,鼓励采取多种方式,吸引民间资本进入到城市的市政公用事业领域和城市建设项目中来。要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、PPP合作等方式,多渠道、多方位的利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营。

(1)对商业房地产开发等经营性项目,与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;

(2)对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;

(3)对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。另外,对于因出资不实导致资产“空心化”,转型有困难的,可以通过注入一部分的优质资产,增强公司的偿债能力。

(4)着力盘活现有资产,整合和开发公共资源,例如热、电、水、公共交通、停车场、地下管网等,提供相关公用事业、旅游、会展、广告等服务,进一步增强平台公司的实力,提升其融资能力,充分发挥平台的作用。

3、政府政策支持,实现资源整合,分类监管

自2008年起平台公司呈爆发性增长,导致地方资源分散于各平台,各级地方政府应在落实国家规范地方政府债务管理政策的同时,将各平台的优势资源整合,提高资源配置效率,优化组合各类资源,提高实力,降低风险。同时实行分类监管,对公益性的业务侧重于合同监管,对于盈利性业务,尤其涉及到国有资本投资运营的,侧重于财务监管,加强对平台公司的审计。




吴丽娜,江苏义行律师事务所专职律师。南京大学法学硕士研究生,国家二级人力资源管理师,江苏省省律协破产清算与并购重组专业委员会委员,徐州市律协破产清算与并购重组专业委员会主任。2008年徐州市第二届律师辩论大赛冠军,2010年苏鲁皖基层检察系统辩论赛获最佳辩手,徐州市首届公诉律师辩论赛获优秀辩手。



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